關(guān)鍵詞：環(huán)境侵權(quán) 公益訴訟 行政執(zhí)法 檢察院 證明責(zé)任

徐州市人民檢察院訴徐州市鴻順造紙有限公司環(huán)境侵權(quán)公益訴訟案作為國內(nèi)首批環(huán)境公益訴訟案件，在案件的受理與審判中，對檢察機關(guān)訴訟地位、訴訟程序等均體現(xiàn)了將現(xiàn)有程序法規(guī)定與案件具體情況相結(jié)合，既符合訴訟法的相關(guān)規(guī)定，又有所發(fā)展，體現(xiàn)本案的公益訴訟屬性，為我國公益訴訟的發(fā)展提供了借鑒經(jīng)驗。

2016年12月23日，江蘇省高級人民法院對徐州市鴻順造紙有限公司與江蘇省徐州市人民檢察院環(huán)境污染侵權(quán)賠償糾紛作出終審判決，判決駁回上訴，維持原判，即判決上訴人徐州市鴻順造紙有限公司（下文簡稱鴻順公司）賠償生態(tài)修復(fù)費用及生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失105.82萬元、支付公益訴訟人為本案支付的合理費用人民幣3000元，以及承擔(dān)本案的受理費用。自此，本案作為全國人大常委會授權(quán)檢察機關(guān)試點提起公益訴訟以來人民法院依法受理的首批民事公益訴訟案件，同時也是人民法院審理的第一起檢察機關(guān)試點提起公益訴訟的二審案件終于宣告結(jié)束。這種特殊的地位，使得本案對于我國環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展道路具有極大的參考和指導(dǎo)意義。

經(jīng)法庭審理查明，鴻順公司在2013年4月27日、2014年4月5日至6日、2015年2月24日至25日期間采取私設(shè)暗管行為，將生產(chǎn)廢水違規(guī)排入溝渠及蘇北堤河的行為，在此期間，徐州市銅山區(qū)環(huán)境保護(hù)局對其采取了監(jiān)察、建議整改以及行政處罰行為。訴前，檢察機關(guān)對徐州市三家社會組織發(fā)出了督促起訴意見書，收到了社會組織不具有公益訴訟能力的回函。據(jù)檢察機關(guān)委托的環(huán)境專家評估，鴻順公司在2014年、2015年兩次違法排放廢水共2600噸，造成生態(tài)損失數(shù)額共計26.91萬元。本案是是檢察機關(guān)作為公益訴訟人提起訴訟且進(jìn)入第二審程序的首例民事公益訴訟案件，作為該領(lǐng)域內(nèi)的第一案，在具體的訴訟程序方面，有著許多值得關(guān)注和評價的問題。

01 訴前環(huán)節(jié)

在環(huán)境公益訴訟開始之前，首先要注意的問題就是將環(huán)境行政執(zhí)法功能與環(huán)境公益訴訟功能區(qū)分開來，避免二者之間產(chǎn)生沖突。面對破壞生態(tài)、污染環(huán)境的行為，應(yīng)當(dāng)首先保證環(huán)境行政執(zhí)法行為的合法性，然后再由公益訴訟作為其補充，以實現(xiàn)保護(hù)和改善環(huán)境的目的。如果在環(huán)境資源行政主管部門處理有關(guān)問題前，社會組織或檢察機關(guān)貿(mào)然向法院提起環(huán)境公益訴訟，可能會造成司法權(quán)在與行政權(quán)關(guān)系中的越位問題，入侵到行政權(quán)力的合法領(lǐng)域，影響行政執(zhí)法的公信力。而且，行政程序較之司法程序，有著速度更快、效率更高、成本更低等優(yōu)點，若是能在行政處理環(huán)節(jié)解決環(huán)境問題，就無需再動用環(huán)境公益訴訟手段進(jìn)行調(diào)整，以降低環(huán)境保護(hù)工作的社會成本。加之存在著“有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法履行監(jiān)管職責(zé)而使原告訴訟請求全部實現(xiàn)，原告申請撤訴的，人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許”的規(guī)定，若是原告在花費大量時間精力收集證據(jù)說明事實和提出訴訟請求后，又因主管部門的履職而撤訴，無疑是對司法資源的浪費。因此，只有當(dāng)環(huán)境主管部門怠于履職，或履職不足以產(chǎn)生效果時，才由公益訴訟作為補充。結(jié)合本案具體來說，在公益訴訟人向法院提起訴訟前，徐州市銅山區(qū)環(huán)境保護(hù)局就已經(jīng)對鴻順公司的違法排污行為多次做出行政處罰決定，在行政處罰決定的前提下，被告仍做出了違法排污并且污水排放量逐年增加的行為，說明雖行政權(quán)對排污行為進(jìn)行管理，但鴻順公司仍未自覺有效運行防治污染設(shè)備，減少生產(chǎn)活動所造成的污染，此時，環(huán)境公益訴訟作為另一種調(diào)整手段，做到了對行政程序的補充和延伸，以規(guī)范環(huán)境資源開發(fā)利用主體的行為，防治環(huán)境污染。

其次，是環(huán)境公益訴訟中的訴訟順位問題，即社會組織與檢察機關(guān)在起訴時的優(yōu)先問題。我國《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》中規(guī)定，在提起公益訴訟前，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法督促、支持法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟。在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中也有規(guī)定，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織，對于污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，可以向人民法院提起訴訟。根據(jù)《授權(quán)試點決定》的規(guī)定，適格的社會組織所享有的民事公益訴權(quán)與檢察院享有的民事公益訴權(quán)在行使層面存在嚴(yán)格的先后順序，檢察院既不能優(yōu)先于適格主體提起民事公益訴訟，又不能與適格主體同時提起民事公益訴訟，也不能在適格主體提起的民事公益訴訟案件被受理后以共同原告的身份申請參加。即在環(huán)境公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮社會組織起訴的可能性，在出現(xiàn)環(huán)境污染導(dǎo)致公共利益遭受損失的情況出現(xiàn)時，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)首先督促社會組織主張公益訴訟權(quán)利，不得徑行起訴，侵犯社會組織的環(huán)境公益訴權(quán)。只有在轄區(qū)內(nèi)沒有適格的訴訟主體或是在法律規(guī)定的等待期過后適格主體不選擇起訴后，才能再由檢察機關(guān)以公益訴訟人身份向法院提起訴訟。在本案中，江蘇省徐州市人民檢察院對于在發(fā)現(xiàn)了鴻順公司的違法排污行為后，首先向徐州市轄區(qū)內(nèi)符合提起環(huán)境民事公益訴訟條件的三家社會組織發(fā)出了督促起訴意見書，建議其就鴻順公司的污染行為向人民法院提起公益訴訟，在該三家社會組織均復(fù)函稱目前尚不具備開展公益訴訟的能力后，徐州市檢察院根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條、《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》規(guī)定，提起了本案訴訟。本案的訴前程序嚴(yán)格執(zhí)行了環(huán)境公益訴訟的相關(guān)程序規(guī)定。

02 訴中環(huán)節(jié)

訴訟過程中的首要問題是檢察機關(guān)的訴訟身份問題。檢察機關(guān)在本案的一審環(huán)節(jié)是以公益訴訟人身份而非原告身份提起訴訟。關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟時的身份問題，存在著著 “法律監(jiān)督者”、“當(dāng)事人( 原告) ”、“兼具法律監(jiān)督者與當(dāng)人事人之雙重身份”、“公益代表人”、“公訴人”等多種觀點。檢察機關(guān)的公訴權(quán)形成于國家對刑事犯罪行為的追訴，隨著公共利益越來越受社會公眾所關(guān)注，檢察機關(guān)的公訴權(quán)已經(jīng)不限于國家層面的刑事追訴，社會公共利益在檢察機關(guān)公訴權(quán)的行使范圍之列。因此，公訴權(quán)的行使實際上應(yīng)以公共利益為標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，不論刑事案件抑或民事案件、行政案件，如果檢察機關(guān)捍衛(wèi)的是公共利益，那么其行使的即為公訴權(quán)，其身份亦是“公訴人”。無論是環(huán)境民事公益訴訟還是行政公益訴訟中，檢察機關(guān)在維護(hù)公共利益一點根本上都是一致的。在本案的二審階段，作為國內(nèi)首例進(jìn)入二審環(huán)節(jié)的環(huán)境公益訴訟案件，對于江蘇省徐州市人民檢察院的身份稱謂，江蘇省高級人民法院區(qū)別于傳統(tǒng)民事訴訟中的被上訴人稱謂，采取了被上訴人（公益訴訟人）的方式表述，將民事訴訟法的規(guī)定與環(huán)境公益訴訟這一特殊訴訟類型，徐州市人民檢察院一審中公益訴訟人這一特殊身份都加以考慮，體現(xiàn)了理論與實際相結(jié)合的智慧。

其次，在本案中，對證明責(zé)任的分配也有所探索。關(guān)于鴻順公司違規(guī)排污的污水排放量數(shù)額問題，其舉證責(zé)任的分配，在確定公益訴訟人提供證明被告排污量的初步證據(jù)后，由偷排污染物的污染者，即鴻順公司對排放量承擔(dān)舉證責(zé)任，并承擔(dān)舉證不能的后果。鴻順公司作為安裝了污染物排放檢測計量裝置的重點排污單位，有能力證明該公司生產(chǎn)廢水的實際排放量，和凈化污水實際耗費成本的財務(wù)證據(jù)。更由于偷排污染物系生產(chǎn)企業(yè)單方秘密實施的違法行為，本案應(yīng)當(dāng)由鴻順公司承擔(dān)該公司廢水實際排放量的舉證責(zé)任，在鴻順公司在未能提交相關(guān)證據(jù)以推翻徐州市檢察院的主張的情況下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定徐州市人民檢察院所提鴻順公司實際排放廢水量的主張成立。這種證明責(zé)任的分配規(guī)則為解決環(huán)境侵權(quán)糾紛中，原告對于具體的侵權(quán)行為舉證難度較大的問題，提供了一條新的解決思路。

再次，在鴻順公司不服判決，向江蘇省高級人民法院提起上訴后，根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，徐州市人民檢察院可以提交答辯狀。這與刑事訴訟中的情況有所區(qū)別：在刑事訴訟中，通常由被告人向人民法院提出上訴，法院將被告人上訴副本移送至檢察院，但法律并未規(guī)定檢察院提交答辯狀的情形，檢察院在實踐中也并不會提交答辯狀。但在民事訴訟中，法律明確規(guī)定“原審人民法院收到上訴狀，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)將上訴狀副本送達(dá)對方當(dāng)事人，對方當(dāng)事人在收到之日起十五日內(nèi)提出答辯狀”，徐州市人民檢察院在本案中，作為第一次面臨此問題的檢察機關(guān)，其選擇是放棄提交答辯狀的權(quán)利，未提交答辯狀，當(dāng)然，這也是在民事訴訟法規(guī)定允許的范圍內(nèi)的，對于被上訴人放棄提交答辯狀權(quán)利的情況，民訴法規(guī)定：“對方當(dāng)事人不提出答辯狀的，不影響人民法院審理?！苯K省高級人民法院將此原則性規(guī)定適用在了本案中，在判決書中載明被上訴人徐州市人民檢察院收到上訴狀后未提交書面答辯意見。，化解了上訴案件中出現(xiàn)的新的程序問題。

最后，本案一審采取了開庭審理形式，二審則采取徑行裁判方式。民事案件訴訟一審原則上適用開庭審理，加之環(huán)境公益訴訟案件社會影響大，公眾關(guān)注度較高，本案的一審?fù)瑫r也采取了在新浪網(wǎng)等媒體渠道以視頻形式面向公眾公開直播審理的方法，而在二審中，由于上訴人和被上訴人沒有提出新的事實、證據(jù)或者理由，二審法院合議庭認(rèn)為不需要開庭審理，依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第一百六十九條第一款之規(guī)定，“第二審人民法院對上訴案件，應(yīng)當(dāng)組成合議庭，開庭審理。經(jīng)過閱卷、調(diào)查和詢問當(dāng)事人，對沒有提出新的事實、證據(jù)或者理由，合議庭認(rèn)為不需要開庭審理的，可以不開庭審理”，最終江蘇省高級人民法院決定不開庭審理。此外，本案中一審由三名人民陪審員和兩名陪審員組成合議庭審判并當(dāng)庭宣判，庭審過程中，雙方當(dāng)事人均委托了環(huán)保技術(shù)專家，對于本案所涉的專門性問題發(fā)表了相關(guān)意見，也是民事訴訟制度在環(huán)境公益訴訟中的運用。

徐州市人民檢察院訴徐州市鴻順造紙有限公司環(huán)境侵權(quán)公益訴訟案是自檢察機關(guān)被授予提起公益訴訟權(quán)力以來全國首批法院受理、進(jìn)行開庭審理并作出判決的環(huán)境民事公益訴訟案件。本案從受理到審理再到判決階段所采取的做法為全國法院系統(tǒng)對于檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟案件的審理都提供了寶貴的借鑒經(jīng)驗。環(huán)境公益訴訟作為為了維護(hù)公共環(huán)境利益、保護(hù)和改善自然環(huán)境而對環(huán)境污染和破壞主體提出的訴訟，雖屬于民事訴訟領(lǐng)域，但仍有其特殊之處，在訴前環(huán)節(jié)、檢察機關(guān)的訴訟地位、證明責(zé)任等方面，本案都在符合現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上靈活適用，最終達(dá)到了單個案件中環(huán)境污染防治的良好社會效果。但現(xiàn)實生活中的環(huán)境糾紛復(fù)雜多樣，在環(huán)境公益訴訟仍未發(fā)展成熟的時期，如何將民事訴訟的程序性條款與其特殊性質(zhì)相結(jié)合，探索出一套完善的環(huán)境公益訴訟制度體系，仍然需要理論與實踐兩方面的共同努力。

作者：中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院 程儀靈
來源：最高人民法院司法案例研究院

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