一、裁判要旨

信訪是有關(guān)主體行使權(quán)利的方式和途徑，其本身不是一項(xiàng)權(quán)利。信訪事項(xiàng)答復(fù)意見只是表明一種傾向, 對(duì)信訪人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，信訪程序與訴訟程序，是兩個(gè)相互獨(dú)立的程序，對(duì)信訪程序中的行為，人民法院不宜介入，不宜進(jìn)行司法審查。
二、案情

起訴人張林生等信訪反映其祖房在“文革”期間因建大忠橋公社被拆除，要求大忠橋鎮(zhèn)政府歸還。大忠橋鎮(zhèn)人民政府查明張林生等的祖房問題，政府在1969年給予了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和安置，1986年再次進(jìn)行了適當(dāng)安置，此事已妥善處理到位，張林生等提出歸還祖房的要求，沒有法律和政策依據(jù)，祁陽(yáng)縣大忠橋鎮(zhèn)2012年12月3日作出大政信復(fù)字[2012]36號(hào)《關(guān)于張林生等人信訪事項(xiàng)的答復(fù)意見》，不予支持其信訪請(qǐng)求。起訴人張林生等不服，以祁陽(yáng)縣大忠橋鎮(zhèn)政府作出的大政信復(fù)字[2012]36號(hào)《關(guān)于張林生等人信訪事項(xiàng)的答復(fù)意見》是錯(cuò)誤的答復(fù)意見，不尊重事實(shí)的客觀性為由，向祁陽(yáng)縣人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷該答復(fù)意見，并根據(jù)事實(shí)和法律法規(guī)，判決被告履行義務(wù)，歸還祖?zhèn)麂伔俊?/p>

三、裁判

湖南省祁陽(yáng)縣人民法院立案審查認(rèn)為，起訴人所提出的信訪事項(xiàng)行政機(jī)關(guān)有權(quán)處理，依照《最高人民法院（2005）行立他字第4號(hào)〈關(guān)于不服縣以上人民政府信訪行政管理部門、負(fù)責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府所作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟是否受理的批復(fù)〉》第二條的規(guī)定，起訴人張林生等對(duì)大忠橋鎮(zhèn)人民政府作出的信訪答復(fù)意見不服提起行政訴訟，法院不能再受理。

據(jù)此，祁陽(yáng)縣人民法院于2013年11月11日作出（2013）祁行立審1號(hào)行政裁定，對(duì)張林生、張柳生的起訴不予受理。張林生、張柳生不服，向永州市中級(jí)人民法院提起上訴稱，大忠橋鎮(zhèn)政府稱“已經(jīng)給予安置和補(bǔ)償”沒有任何依據(jù)，祁陽(yáng)縣人民法院引用最高人民法院復(fù)函替代《憲法》和《行政訴訟法》，違反有關(guān)法律法規(guī)和現(xiàn)行審理制度，請(qǐng)求法院撤銷祁陽(yáng)縣人民法院的一審裁定，并指令受理。

湖南省永州市中級(jí)人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，上訴人張林生、張柳生等3人信訪要求政府歸還其祖業(yè)房，祁陽(yáng)縣大忠橋鎮(zhèn)人民政府于2012年12月3日以大政復(fù)字[2012]36號(hào)文件作出《關(guān)于張林生等人信訪事項(xiàng)的答復(fù)意見》，認(rèn)為張林生等三兄弟的請(qǐng)求沒有事實(shí)和政策依據(jù)，不予支持。張林生等人不服，向原審人民法院提起行政訴訟。根據(jù)最高人民法院[2005]行立他字第4號(hào)《關(guān)于不服縣以上人民政府信訪行政管理部門、負(fù)責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行政管理機(jī)構(gòu)以及鎮(zhèn)（級(jí)）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的人民法院不予受理》批復(fù)，原審法院裁定不予受理張林生等三人的起訴是正確的。上訴人上訴提出原審法院違反法律的理由不能成立。

湖南省永州市中級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，作出如下裁定：駁回上訴，維持原裁定。

四、評(píng)析

本案爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)是不服信訪答復(fù)意見是否屬行政訴訟受案范圍。2005年12月，最高人民法院對(duì)湖北省高級(jí)人民法院《關(guān)于不服縣級(jí)以上人民政府信訪行政管理部門、負(fù)責(zé)管理信訪事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起行政訴訟人民法院是否受理的請(qǐng)示》作出如下答復(fù)：一、信訪工作機(jī)構(gòu)是各級(jí)人民政府或政府工作部門授權(quán)負(fù)責(zé)信訪工作的專門機(jī)構(gòu)，其依據(jù)《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促、檢查、指導(dǎo)信訪事項(xiàng)等行為，對(duì)信訪人不具有強(qiáng)制力，對(duì)信訪人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。信訪人對(duì)信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項(xiàng)的行為或者不履行《信訪條例》規(guī)定的職責(zé)不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。二、對(duì)信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《信訪條例》作出的處理意見、復(fù)查意見、復(fù)核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟，人民法院不予受理。

根據(jù)該答復(fù)的評(píng)析意見，結(jié)合本案案情，一、二審法院作出不予受理的裁定是正確的，其理由是：

1.信訪是行使權(quán)利的一種方式，其本身不是一種權(quán)利，沒有司法救濟(jì)的必要?！缎旁L條例》第二條規(guī)定，信訪是指“公民、法人或者其他組織采取書信、電子郵件、傳真、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上政府反映情況，提出建議或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)”。就其本質(zhì)而言，信訪是有關(guān)主體行使憲法和法律賦予的權(quán)利的方式，是實(shí)現(xiàn)法定權(quán)利的途徑，負(fù)載著一定的政治民主權(quán)利或者訴訟權(quán)利，其本身不是一項(xiàng)權(quán)利。國(guó)家加強(qiáng)信訪工作，其目的是為了使現(xiàn)有各種糾錯(cuò)，救濟(jì)機(jī)制更加暢通，有效運(yùn)轉(zhuǎn)，而不是另起爐灶創(chuàng)設(shè)一套新的糾錯(cuò)、救濟(jì)機(jī)制。

2.信訪事項(xiàng)答復(fù)意見不具有可訴性，理由：（1）從字面解釋看，“意見”只是表明一種傾向和將要作出的行為，尚未產(chǎn)生拘束力，對(duì)信訪人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)尚未產(chǎn)生實(shí)際影響，因此人民法院不宜受理。（2）從法律程序來看，《信訪條例》第十四條第二款規(guī)定：“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出，由此可見，信訪程序與訴訟程序，是兩個(gè)相互獨(dú)立的程序，對(duì)信訪程序中的行為，人民法院不宜介入，不宜進(jìn)行司法審查。（3）從《信訪條例》精神實(shí)質(zhì)來看，《信訪條例》第三十四條、第三十五條規(guī)定了三級(jí)終結(jié)機(jī)制，即信訪人對(duì)信訪事項(xiàng)處理意見不服的，可向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)查，對(duì)復(fù)查意見不服的，可向復(fù)查機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，對(duì)復(fù)查意見不服，仍以同一事實(shí)和理由投訴請(qǐng)求的，信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。這一工作機(jī)制的設(shè)計(jì)避免了信訪途徑與訴訟途徑的交叉與重復(fù)。

（編寫人：湖南省祁陽(yáng)縣人民法院 楊斌 于楊寧 蔣文勝）