環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法協(xié)同保障機(jī)制研究

　　——以環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行司法實(shí)踐為分析視角

我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律體系得到不斷的完善，逐漸形成和發(fā)展為擁有獨(dú)立的法理基礎(chǔ)和調(diào)整對(duì)象，結(jié)構(gòu)較為嚴(yán)謹(jǐn)，規(guī)模日益擴(kuò)大的獨(dú)立的法律部門(mén)，并形成了以我國(guó)憲法保護(hù)和改善環(huán)境的法律規(guī)定為基礎(chǔ)，以綜合性的環(huán)境基本法為核心，以單項(xiàng)的環(huán)境專門(mén)立法為骨干，以國(guó)際性的環(huán)境條約和規(guī)定為補(bǔ)充，以及主要包括環(huán)境污染防治法、自然資源保護(hù)法、環(huán)境損害救濟(jì)法、環(huán)境糾紛處理法等內(nèi)容的環(huán)境基本法律、法規(guī)、基本制度和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)所組成的完善的環(huán)境法律體系。環(huán)境保護(hù)法律體系的形成為我國(guó)各級(jí)環(huán)境執(zhí)法主體的執(zhí)法工作奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。我國(guó)已建立起了國(guó)家、省、市、縣(區(qū))四級(jí)環(huán)境執(zhí)法體系，進(jìn)行全面監(jiān)管，對(duì)環(huán)境進(jìn)行全方位的執(zhí)法和保護(hù)。但是完善的環(huán)境保護(hù)法律體系在環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐中并沒(méi)有得到很好的執(zhí)行，環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行難的問(wèn)題普遍存在，嚴(yán)重的影響了我國(guó)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的效率，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的權(quán)威和公信力受到嚴(yán)重?fù)p害。

一、我國(guó)環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行制度運(yùn)行現(xiàn)狀及問(wèn)題簡(jiǎn)析

由于我國(guó)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)非常有限，故環(huán)境執(zhí)法部門(mén)只能向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。我國(guó)逐步確立了“以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自主執(zhí)行為例外”的環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行制度。環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行制度確立之后，在保障環(huán)境行政管理，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)行政目的方面發(fā)揮了積極作用?！吨腥A人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》的頒布為我國(guó)環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行制度提供了法律支撐，也進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的不斷發(fā)展和完善。但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和法治進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行制度已經(jīng)不能滿足環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐需求，其存在的諸多缺陷也日益顯現(xiàn)。目前，環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件難已經(jīng)成為環(huán)境執(zhí)法部門(mén)和人民法院面臨的共同難題，環(huán)境執(zhí)法的行政效果大打折扣。

(一)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的缺失導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法行為缺乏執(zhí)行力

從我國(guó)目前的環(huán)境立法來(lái)看，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)可以作出的行政處罰非常有限，主要有：警告、罰款、沒(méi)收違法所得、責(zé)令停止生產(chǎn)或使用、責(zé)令重新安裝使用、責(zé)令限期治理、責(zé)令停業(yè)關(guān)閉等。而對(duì)于其中的部分行政處罰，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)沒(méi)有直接的執(zhí)法權(quán)，而是被被賦予各級(jí)人民政府行使，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)只是享有執(zhí)法的建議權(quán)。《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第74條規(guī)定，“由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)按照權(quán)限責(zé)令限期治理，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款。限期治理期間，由環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)責(zé)令限制生產(chǎn)、限制排放或者停產(chǎn)整治。限期治理的期限最長(zhǎng)不超過(guò)一年;逾期未完成治理任務(wù)的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉?！薄吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第60條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施;情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。”從執(zhí)法效果上來(lái)看，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法權(quán)的缺失導(dǎo)致“先天不足”，環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的缺失更是加劇了“后天不足”，導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)威不夠。盡管《中華人民共和國(guó)環(huán)境法》第25條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備?！钡黔h(huán)境執(zhí)法部門(mén)依然沒(méi)有取得環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。在環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐中，在當(dāng)事人污染環(huán)境或破壞生態(tài)受到環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的處罰之后，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)因?yàn)闆](méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而無(wú)法及時(shí)采取救助措施來(lái)制止環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為，必須向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院往往由于大量的案件壓力而無(wú)法及時(shí)作出處理。環(huán)境執(zhí)法部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中所做出的行政決定難以及時(shí)實(shí)現(xiàn)，影響了環(huán)境執(zhí)法的及時(shí)性。

(二)不斷增加的案件數(shù)量和審執(zhí)難度加重法院的負(fù)擔(dān)

由于我國(guó)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)沒(méi)有環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，環(huán)境行政處罰案件的執(zhí)行在很大程度上要依靠當(dāng)事人的自覺(jué)履行。對(duì)于當(dāng)事人未能自覺(jué)履行的案件環(huán)境執(zhí)法部門(mén)只能向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。近年來(lái)，隨著環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件數(shù)量和執(zhí)行難度的增加，大量的環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件加重了人民法院的負(fù)擔(dān)。一方面，環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件數(shù)量不斷增加，超過(guò)了人民法院受理執(zhí)行案件的承受限度，部分案件不能及時(shí)得到審理。另一方面，新類(lèi)型環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件開(kāi)始出現(xiàn)，相比于傳統(tǒng)的環(huán)境非訴行政強(qiáng)制案件，新類(lèi)型案件的出現(xiàn)需要承辦法官對(duì)環(huán)境問(wèn)題有較為專業(yè)的認(rèn)識(shí)，而大部分法官并沒(méi)有專業(yè)的環(huán)境法知識(shí)背景，同樣的案件可能在不同的法院、不同的法官之間出現(xiàn)不同的裁判結(jié)果，環(huán)境司法的公信力受到影響。

(三)繁瑣的審查移送程序延誤案件執(zhí)行效率

環(huán)境執(zhí)法部門(mén)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件的前提是案件已經(jīng)生效且環(huán)境執(zhí)法部門(mén)已經(jīng)向被申請(qǐng)人進(jìn)行催告。受《行政訴訟法》修改的影響，行政相對(duì)人對(duì)行政行為的起訴期限延長(zhǎng)到六個(gè)月，這就使得環(huán)境執(zhí)法部門(mén)從環(huán)境行政決定作出之后到能夠向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行最少要經(jīng)過(guò)6個(gè)月的時(shí)間，如果出現(xiàn)其他特殊情況，這一期限有可能還要延長(zhǎng)。在這漫長(zhǎng)的6個(gè)月甚至更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，被申請(qǐng)人很可能會(huì)通過(guò)轉(zhuǎn)移、隱匿、變賣(mài)財(cái)產(chǎn)來(lái)逃避執(zhí)行義務(wù)。另一方面，不僅僅是環(huán)境執(zhí)法得不到執(zhí)行，更多的是損害人民群眾的公共利益，環(huán)境受到污染、生態(tài)受到破壞，卻因?yàn)閳?zhí)行問(wèn)題而無(wú)法對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和改善。

同時(shí)，還需要引起注意的是，目前環(huán)境執(zhí)法部門(mén)在向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行也包括兩個(gè)階段：第一階段，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)向人民法院遞交申請(qǐng)書(shū)及申請(qǐng)材料，立案庭立案之后移交環(huán)保庭或行政庭對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的行政行為的合法性進(jìn)行審查，通過(guò)審查之后，人民法院下達(dá)準(zhǔn)予執(zhí)行的行政裁定書(shū)。第二階段，人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行之后，立案庭進(jìn)行再次立案，并將案卷材料移送執(zhí)行局，由執(zhí)行局對(duì)案件進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。程序的繁瑣，嚴(yán)重的影響了環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件的效率，為部分當(dāng)事人轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)提供了可乘之機(jī)，環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件的執(zhí)行效果堪憂。

(四)書(shū)面審查制度不利于被申請(qǐng)人的利益保障

《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第五十七條規(guī)定，“人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)進(jìn)行書(shū)面審查，對(duì)符合本法第五十五條規(guī)定，且行政決定具備法定執(zhí)行效力的，除本法第五十八條規(guī)定的情形外，人民法院應(yīng)當(dāng)自受理之日起七日內(nèi)作出執(zhí)行裁定。”第五十八條規(guī)定，“人民法院發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽(tīng)取被執(zhí)行人和行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)：(一)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的;(二)明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的;(三)其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。”通過(guò)上述法律規(guī)定來(lái)看，人民法院對(duì)環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件的審查是一種較為寬松的書(shū)面審查方式。通過(guò)書(shū)面審查方式能夠大大提高案件審查效率，使得環(huán)境非訴強(qiáng)制執(zhí)行案件能夠及時(shí)進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序，保障案件執(zhí)行的及時(shí)性和效率性。在保障效率的同時(shí)，受我國(guó)行政執(zhí)法的現(xiàn)狀影響，不可避免的存在一定的弊端。

申請(qǐng)人方面，環(huán)境行政主管部門(mén)是我國(guó)最主要的最重要的環(huán)境執(zhí)法主體，但并不是唯一的環(huán)境執(zhí)法主體。在我國(guó)，環(huán)境行政執(zhí)法主體主要分為以下幾種類(lèi)型：各級(jí)人民政府、環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)授權(quán)主體、其他環(huán)境執(zhí)法主體 。由于我國(guó)現(xiàn)階段并沒(méi)有具體統(tǒng)一的行政行為檔案制度，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法主體在向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件時(shí)，僅是單純的依照《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》等法律法規(guī)的要求向人民法院提交申請(qǐng)材料，卻沒(méi)有提交一些關(guān)鍵性的環(huán)境執(zhí)法材料，或者丟失一些證據(jù)，使得環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件存在一些漏洞，案件的事實(shí)無(wú)法有效查清，影響人民法院的判斷，最終影響到案件的執(zhí)行。被申請(qǐng)人方面，受案件壓力影響，人民法院對(duì)環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件一般都采取書(shū)面審查方式，只是對(duì)于案件影響較大的案件進(jìn)行聽(tīng)證審理，聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)。書(shū)面審查模式的選擇，因?yàn)槿狈Ρ簧暾?qǐng)人的參與，不利于被申請(qǐng)人合法權(quán)利的保護(hù)。

三、促進(jìn)環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行制度完善的對(duì)策建議

(一)適度擴(kuò)權(quán)，有效擴(kuò)充環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法權(quán)限

環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件在本質(zhì)上屬于行政行為，而按照行政法學(xué)的基本理論，行政行為具有約束力、確定力和執(zhí)行力，行政行為一經(jīng)作出，即推定其具有法律效力，未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)的撤銷(xiāo)、變更或者終止，不得終止執(zhí)行。環(huán)境執(zhí)法部門(mén)作為行政行為的做出者，理論上應(yīng)該享有執(zhí)行權(quán)，但受制于我國(guó)基本國(guó)情和法律規(guī)定，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)一直沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對(duì)于行政相對(duì)人沒(méi)有自覺(jué)履行的案件只能向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。但隨著對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)的重視及環(huán)境執(zhí)法部門(mén)行政執(zhí)法專業(yè)化水平的不斷提升，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)已經(jīng)具備了進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行的條件?！缎姓?qiáng)制法》及《環(huán)境保護(hù)法》的施行，已經(jīng)賦予了環(huán)境執(zhí)法部門(mén)一定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對(duì)于部分環(huán)境行政處理案件的及時(shí)處理提供了有效保障。但是相對(duì)于我國(guó)日益增長(zhǎng)環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件來(lái)說(shuō)，目前的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要進(jìn)一步的執(zhí)行擴(kuò)權(quán)。

但對(duì)于如何進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)該在環(huán)境執(zhí)法部門(mén)與人民法院之間以何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，學(xué)界一直以來(lái)多有爭(zhēng)論，并沒(méi)有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。從我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法的實(shí)踐及環(huán)境司法的現(xiàn)狀來(lái)看，標(biāo)準(zhǔn)的確定需要保證兩個(gè)目的的實(shí)現(xiàn)。一是要保證順利實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政執(zhí)法的目的，有效的保護(hù)環(huán)境。二是要保證行政相對(duì)人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。從目前申請(qǐng)到人民法院的環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件的執(zhí)行內(nèi)容來(lái)看，80%以上的案件都是申請(qǐng)人民法院對(duì)環(huán)境行政處罰案件的罰款申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。而且對(duì)于該部分案件的強(qiáng)制執(zhí)行占據(jù)了法院大量的審判力量和司法資源，因而對(duì)于此種類(lèi)型案件，可以由環(huán)境執(zhí)法部門(mén)自行對(duì)案件進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)于其他類(lèi)型案件，原則上由人民法院進(jìn)行審查，裁定是否準(zhǔn)予執(zhí)行。對(duì)于不予執(zhí)行的案件，裁定駁回申請(qǐng)。對(duì)于準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的案件，裁定案件進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序，裁定由環(huán)境執(zhí)法部門(mén)具體的執(zhí)行工作，具體執(zhí)行時(shí)人民法院現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督，保證執(zhí)行工作及時(shí)、合法的進(jìn)行執(zhí)行。

(二)環(huán)境司法集中管轄及專業(yè)化審判的推動(dòng)

我國(guó)環(huán)境司法目前處于起步階段，雖然環(huán)境資源案件較之以前有大量增加，但是相對(duì)于其他案件，案件數(shù)量所占比重仍然較小。但是環(huán)境資源案件又不同于一般的案件類(lèi)型，環(huán)境資源案件專業(yè)性交強(qiáng)?，F(xiàn)有的分散型的審判模式已經(jīng)不能滿足環(huán)境司法的實(shí)踐需求，在每個(gè)中院管轄范圍內(nèi)將案件的審理工作集中于特定的法院并設(shè)置環(huán)境保護(hù)審判庭，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源案件的集中管轄，是現(xiàn)條件下加強(qiáng)環(huán)境司法的有效途徑。一是有利于克服地方保護(hù)主義。現(xiàn)有國(guó)情下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極度追求，忽視發(fā)展過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)，案件的集中管轄能夠有效避免地方干預(yù)，保障環(huán)境司法公平公正。二是有利于統(tǒng)一環(huán)境司法尺度，提升環(huán)境司法質(zhì)效。環(huán)境資源案件專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，適用法律和審理難度較大，實(shí)現(xiàn)環(huán)境司法的相對(duì)集中管轄能夠有效的統(tǒng)一環(huán)境司法的尺度，避免同案不同判，提升環(huán)境司法質(zhì)效，提高環(huán)境司法的公信力。三是有利于節(jié)約司法資源?，F(xiàn)階段環(huán)境司法處于起步階段，環(huán)境資源案件相對(duì)較少，全面設(shè)置環(huán)境保護(hù)審判庭，必然會(huì)導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。四是有利于提升環(huán)境司法司法能力，促進(jìn)司法專業(yè)化發(fā)展?；谖覈?guó)環(huán)境法教育的滯后性，實(shí)用型環(huán)境人才匱乏。實(shí)行環(huán)境資源案件的相對(duì)集中管轄能夠促進(jìn)審判人員在較短的時(shí)間內(nèi)得到實(shí)踐鍛煉，盡快培養(yǎng)出一支高水平的環(huán)境司法隊(duì)伍，提升環(huán)境司法的整體質(zhì)效。

(三)環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件訴訟保全的有益嘗試

《我國(guó)民事訴訟法》第100條、《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》第一百五十二條規(guī)定對(duì)訴訟保全作了規(guī)定。在訴訟中，人民法院申請(qǐng)或者依職權(quán)采取保全措施的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況，決定當(dāng)事人是否應(yīng)當(dāng)提供擔(dān)保以及擔(dān)保的數(shù)額。在司法實(shí)踐當(dāng)中，一般是民事案件的當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全或行為保全。刑事訴訟、行政訴訟則沒(méi)有這方面的規(guī)定。對(duì)于環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件能否適用民事訴訟中的財(cái)產(chǎn)保全或行為保全，法律目前并沒(méi)有作出具體規(guī)定，在司法實(shí)踐中也沒(méi)有環(huán)境執(zhí)法部門(mén)提出過(guò)類(lèi)似申請(qǐng)。因?yàn)樵诃h(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件中，存在部分環(huán)境執(zhí)法部門(mén)只是將案件移送到人民法院進(jìn)行執(zhí)行，將案件移送的程序走一遍，并不刻意去追求具體的執(zhí)行結(jié)果。在司法實(shí)踐中國(guó)，存在部分被申請(qǐng)人刻意轉(zhuǎn)移、逃避執(zhí)行，使得案件無(wú)法得到有效執(zhí)行，不得不終結(jié)執(zhí)行案件。為了保障案件的執(zhí)行效果，可以賦予環(huán)境執(zhí)法部門(mén)對(duì)被申請(qǐng)人財(cái)產(chǎn)的訴訟保全申請(qǐng)的權(quán)利，對(duì)被申請(qǐng)人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行訴前或訴中保全，同時(shí)要求環(huán)境執(zhí)法部門(mén)為案件的保全提供相應(yīng)的擔(dān)保。

(四)明確環(huán)境資源非訴強(qiáng)制執(zhí)行案件卷宗流轉(zhuǎn)程序

目前環(huán)境執(zhí)法部門(mén)在向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行包括兩個(gè)階段：第一階段，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)向人民法院遞交申請(qǐng)書(shū)及申請(qǐng)材料，立案庭立案之后移交環(huán)保庭或行政庭對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的行政行為的合法性進(jìn)行審查，通過(guò)審查之后，人民法院下達(dá)準(zhǔn)予執(zhí)行的行政裁定書(shū)并向雙方當(dāng)事人送達(dá)。第二階段，人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行之后，立案庭進(jìn)行再次立案，并將案卷材料移送執(zhí)行局，由執(zhí)行局對(duì)案件進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行?，F(xiàn)階段之所以人民法院之所以將案件分為兩個(gè)流程。一方面是保證案件審查及執(zhí)行的專業(yè)性和準(zhǔn)確性，另一方面也是避免案件的審理法官與執(zhí)行法官為同一人。這樣就會(huì)增加卷宗的流轉(zhuǎn)過(guò)程，不可避免的增加了案件的執(zhí)行時(shí)間，影響了環(huán)境執(zhí)法的效果。因而，有必要對(duì)環(huán)境資源非訴強(qiáng)制執(zhí)行案件卷宗流轉(zhuǎn)程序作出明確規(guī)定，提高案件的流轉(zhuǎn)速度，保障案件執(zhí)行的順暢。

(五)設(shè)立聽(tīng)證制度并合理確定適用范圍

《行政強(qiáng)制法》第五十七條、五十八條對(duì)人民法院如何審理環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件做出了規(guī)定，即人民法院實(shí)行的書(shū)面審查制度。人民法院只有在發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽(tīng)取被執(zhí)行人和行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)：(一)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的;(二)明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的;(三)其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。然而，《行政強(qiáng)制法》第五十七條規(guī)定，除本法第五十八條規(guī)定的情形外，人民法院應(yīng)當(dāng)自受理之日起七日內(nèi)作出執(zhí)行裁定。可以說(shuō)，人民法院在開(kāi)始階段對(duì)案件進(jìn)行審理默認(rèn)適用的審查方式是書(shū)面審查，而只有在發(fā)現(xiàn)《行政強(qiáng)制法》第五十八條規(guī)定的情形之后才進(jìn)行聽(tīng)證，即能否適用聽(tīng)證制度需要在七天內(nèi)作出決定。這對(duì)于案多人少、工作繁重的人民法院來(lái)說(shuō)尤為困難，很多情況下，只是對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行簡(jiǎn)單的審查之后即作出裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，被申請(qǐng)人的權(quán)益無(wú)法得到有效保障。因而需要在環(huán)境非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件中確立聽(tīng)證制度并合理確定其適用范圍，通過(guò)立法的形式對(duì)聽(tīng)證的適用條件、適用程序、案件評(píng)議和裁判結(jié)果等對(duì)現(xiàn)行的聽(tīng)證制度進(jìn)行改善，為案件的正確及時(shí)處理和保障當(dāng)事人的合法權(quán)益提供制度保障。

聽(tīng)證制度的適用有利于查清案件的事實(shí)，準(zhǔn)確裁判案件，避免執(zhí)行錯(cuò)誤。既有利于監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法部門(mén)依法行政，又有利于保障被申請(qǐng)人的合法權(quán)益，通過(guò)法律釋明，消除其內(nèi)心疑慮，促使其自覺(jué)履行，保證案件的順利執(zhí)行。但是同時(shí)需要引起注意的是，并不是所有的案件都要適用聽(tīng)證，需要對(duì)適用聽(tīng)證的案件范圍作出合理認(rèn)定。聽(tīng)證范圍的確定要保證環(huán)境公共利益與個(gè)人合法權(quán)益的平衡，既要保證裁判內(nèi)容的準(zhǔn)確，又要保障案件執(zhí)行的效率。對(duì)于案件事實(shí)清楚、適用法律正確、當(dāng)事人沒(méi)有異議的案件，人民法院經(jīng)過(guò)書(shū)面審查之后即可作出裁定，沒(méi)必要對(duì)案件進(jìn)行聽(tīng)證。而對(duì)于案件影響重大、標(biāo)的較高、對(duì)被申請(qǐng)人的重大利益產(chǎn)生影響的案件可以適用聽(tīng)證程序。

(六)重大環(huán)境資源案件先于執(zhí)行制度的探索適用

環(huán)境問(wèn)題具有突發(fā)性、迅猛性，受制于執(zhí)法權(quán)限，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)對(duì)于部分案件無(wú)法及時(shí)對(duì)其采取強(qiáng)制措施，將其控制在合理范圍之內(nèi)?！缎姓?qiáng)制法》第五十九條規(guī)定，因情況緊急，為保障公共安全，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院立即執(zhí)行。經(jīng)人民法院院長(zhǎng)批準(zhǔn)，人民法院應(yīng)當(dāng)自作出執(zhí)行裁定之日起五日內(nèi)執(zhí)行。而人民法院受專業(yè)知識(shí)的影響，對(duì)于能否適用立即執(zhí)行可能存在疑問(wèn)，無(wú)法立即對(duì)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的立即執(zhí)行申請(qǐng)作出裁定，很有可能需要七天甚至三十天才能作出最終的裁定，加之案件的中間流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，案件得到執(zhí)行的時(shí)間已經(jīng)滯后于環(huán)境執(zhí)法期待的時(shí)間，不能滿足環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐需求，立即執(zhí)行制度與環(huán)境保護(hù)之間產(chǎn)生了矛盾。因而，有必要探索建立先于執(zhí)行制度，對(duì)于重大環(huán)境資源案件，因?yàn)榍闆r緊急，不立即強(qiáng)制執(zhí)行可能會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，損害人民群眾的環(huán)境權(quán)利時(shí)，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)可以向人民法院申請(qǐng)先于執(zhí)行，保證環(huán)境問(wèn)題處理的及時(shí)性。為了保障制度的正確適用和長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn)，需要對(duì)先于執(zhí)行制度進(jìn)行有效規(guī)制。一方面，通過(guò)立法的形式，對(duì)于能夠適用先于執(zhí)行的范圍進(jìn)行嚴(yán)格的限制，防止先于執(zhí)行的濫用。另一方面，對(duì)于環(huán)境執(zhí)法部門(mén)因?yàn)殄e(cuò)誤適用或者濫用先于執(zhí)行制度給被申請(qǐng)人的合法權(quán)益造成損害時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和賠償責(zé)任作出明確的規(guī)定，在保證公共環(huán)境利益的同時(shí)，也為被申請(qǐng)人合法權(quán)益的保障提供法律保障。