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6月9日，重慶市高級人民法院召開新聞發(fā)布會，向社會發(fā)布了2019年行政審判白皮書，同時公布了行政訴訟十大典型案例。重慶五中院這件行政訴訟案件入選——某燃?xì)庥邢薰驹V重慶市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會天然氣供氣區(qū)域劃分行政決定案。

裁判要旨

對天然氣供氣區(qū)域的劃分與選擇天然氣經(jīng)營者屬于不同的行政行為，不得混同。行政機(jī)關(guān)對天然氣經(jīng)營者的選擇審批屬于行政許可，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)拍賣等公平競爭的方式作出決定。行政機(jī)關(guān)未通過招標(biāo)拍賣等公平競爭的方式選擇審批天然氣經(jīng)營者，屬于違反法定程序，應(yīng)當(dāng)依法撤銷。但若經(jīng)營者已經(jīng)完成管網(wǎng)鋪設(shè)等前期工作并開始部分區(qū)域供氣的，依法撤銷會嚴(yán)重影響居民生活，人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決確認(rèn)違法。

基本案情

2005年12月，原墊江縣經(jīng)委引進(jìn)渝川公司進(jìn)駐墊江縣供氣，同月28日墊江縣人民政府劃定渝川公司的供氣區(qū)域。2006年8月，渝川公司將該業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)給某燃?xì)庥邢薰窘?jīng)營管理，供氣區(qū)域不變。2009年4月23日，墊江縣政府專題研究燃?xì)夤?yīng)秩序事宜，要求某燃?xì)庥邢薰疽婪ㄍ晟迫細(xì)馄髽I(yè)經(jīng)營資質(zhì)，維持原供氣區(qū)域不變。至本案訴訟期間，某燃?xì)庥邢薰救晕慈〉萌細(xì)馄髽I(yè)資質(zhì)證，但仍在經(jīng)營原供氣區(qū)域的天然氣供氣業(yè)務(wù)。

2017年6月，墊江縣經(jīng)濟(jì)和信息化委員會（簡稱墊江縣經(jīng)信委）擬對墊江縣城鎮(zhèn)天然氣供氣區(qū)域進(jìn)行劃分，就此分別征求了意見，并于同年12月2日發(fā)布了聽證會公告。同年12月28日，召開了聽證會。墊江縣經(jīng)信委在聽證會完畢后，作出了《墊江縣城鎮(zhèn)天然氣供氣區(qū)域劃分方案（送審稿）》，并報請墊江縣人民政府審議，該方案將城區(qū)擴(kuò)增的所有供氣區(qū)域全部劃給第三人重慶鼎發(fā)實(shí)業(yè)股份有限公司，墊江縣人民政府審議通過了該方案。

2017年5月3日，重慶經(jīng)信委公開征求了對《進(jìn)一步規(guī)范全市天然氣供區(qū)管理工作》的制定意見，部分區(qū)縣也及時提出了反饋意見。同年4月11日，重慶經(jīng)信委政策法規(guī)處對該規(guī)范性文件進(jìn)行了合法性審查。同年5月26日，重慶經(jīng)信委作出了渝經(jīng)信運(yùn)行〔2017〕43號《全市天然氣供氣區(qū)域劃分管理工作的通知》，并在重慶市人民政府網(wǎng)站上進(jìn)行了公布。同年6月19日，重慶市法制辦公室對該規(guī)范性文件予以了備案。

2018年3月14日，墊江縣經(jīng)信委作出墊江經(jīng)信文〔2018〕12號《天然氣供氣區(qū)域劃分方案的請示》，報請重慶經(jīng)信委審批。在公示期內(nèi)，某燃?xì)庥邢薰鞠蛑貞c經(jīng)信委提出異議。同年5月17日，重慶經(jīng)信委回復(fù)，認(rèn)為墊江縣的供區(qū)劃分方案經(jīng)過了完整的行政程序，尊重歷史，客觀公正，對某燃?xì)庥邢薰镜漠愖h未予支持。

2018年6月8日，重慶經(jīng)信委作出渝經(jīng)信運(yùn)行〔2018〕30號《墊江縣供氣區(qū)域劃分通知》，對墊江縣城鎮(zhèn)原城區(qū)和新增城區(qū)面積內(nèi)的天然氣供氣區(qū)域作出了明確劃分。基本保留了某燃?xì)庥邢薰驹泄鈪^(qū)域，對新增城區(qū)面積的供氣區(qū)域未劃分給某燃?xì)庥邢薰窘?jīng)營。

第三人鼎發(fā)實(shí)業(yè)公司已按該通知劃定的新增城區(qū)面積供氣區(qū)域?qū)嵤┤細(xì)夤芫W(wǎng)施工建設(shè)，并對該區(qū)域部分居民實(shí)施供氣。

2018年12月，某燃?xì)庥邢薰疽灾貞c市經(jīng)信委作出渝經(jīng)信運(yùn)行〔2018〕30號《墊江縣天然氣供氣區(qū)域劃分通知》對新增城區(qū)面積的供氣區(qū)域確定時，未進(jìn)行公開招投標(biāo)，違反公平競爭原則等理由，向重慶市南岸區(qū)人民法院提起訴訟，要求撤銷該通知。南岸法院經(jīng)審理后，確認(rèn)《關(guān)于墊江縣天然氣供氣區(qū)域劃分及有關(guān)事宜的通知》程序違法，但并未撤銷該通知。某燃?xì)庥邢薰静环?，向重慶五中院提起上訴。

裁判結(jié)果

重慶五中院認(rèn)為，天然氣經(jīng)營權(quán)的審批屬于行政許可?！缎姓S可法》第十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定，天然氣經(jīng)營作為有限自然資源的開發(fā)利用，關(guān)系到廣大人民群眾生活必需，屬于可以設(shè)定行政許可的范圍。其次，該法第十四條第一款、第十五條第一款規(guī)定，法律、行政法規(guī)及地方性法規(guī)可以對該法第十二條所列事項(xiàng)設(shè)定非臨時性行政許可。第三，天然氣屬于燃?xì)獾囊环N?！冻擎?zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第十五條規(guī)定，國家對燃?xì)饨?jīng)營實(shí)行許可證制度。《重慶市天然氣管理?xiàng)l例》（2010年修正）第十二條第一款也明確，天然氣經(jīng)營實(shí)行特許經(jīng)營。由此可知，天然氣經(jīng)營權(quán)的審批屬于行政許可具有相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)。

天然氣經(jīng)營許可應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式?！缎姓S可法》第五十三條第一款規(guī)定，對天然氣經(jīng)營實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)采取公平競爭的方式作出，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的可從其規(guī)定?！冻擎?zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第十四條規(guī)定，政府投資建設(shè)的燃?xì)庠O(shè)施，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)投標(biāo)方式選擇燃?xì)饨?jīng)營者。社會資金投資建設(shè)的燃?xì)庠O(shè)施，投資方可以自行經(jīng)營，也可以另行選擇燃?xì)饨?jīng)營者。《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條規(guī)定，城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實(shí)施特許經(jīng)營的，適用本辦法。該辦法第八條則對選擇投資者或者經(jīng)營者的程序進(jìn)行了具體規(guī)定，也進(jìn)一步說明政府選擇天然氣的經(jīng)營者時應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式進(jìn)行。

《墊江縣供氣區(qū)域劃分通知》涉及天然氣經(jīng)營權(quán)許可?！吨貞c市天然氣管理?xiàng)l例》（2010年修正）第五條第（二）項(xiàng)規(guī)定，重慶經(jīng)信委負(fù)責(zé)全市供氣區(qū)域劃分。但是，該條例未對劃分供氣區(qū)域作程序性規(guī)定。因此，在具體進(jìn)行區(qū)域劃分時，應(yīng)當(dāng)適用《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第二章的相關(guān)規(guī)定，不能將區(qū)域劃分和經(jīng)營權(quán)許可的程序進(jìn)行混同?！秹|江縣供氣區(qū)域劃分通知》從具體內(nèi)容上看，既對某燃?xì)庥邢薰镜?個公司原供氣區(qū)域作了保留性規(guī)定，又對新增城區(qū)的供氣范圍及供氣單位進(jìn)行了明確，屬于對區(qū)域劃分與經(jīng)營權(quán)許可所作的捆綁性決定，其實(shí)質(zhì)系將新增城區(qū)供氣范圍內(nèi)的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了許可。

規(guī)范性文件渝經(jīng)信運(yùn)行〔2017〕43號《通知》可以適用于本案。首先，重慶經(jīng)信委制定該文件未超越法定職權(quán)。其次，供氣區(qū)域劃分與經(jīng)營者選擇是不同的概念，《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》是規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動方面的法律規(guī)范，而非規(guī)范天然氣供氣區(qū)域劃分。因此，渝經(jīng)信運(yùn)行〔2017〕43號《通知》僅是對天然氣供氣區(qū)域的劃分進(jìn)行規(guī)范，其內(nèi)容并不與上位法沖突。第三，渝經(jīng)信運(yùn)行〔2017〕43號《通知》經(jīng)過了公開征求意見、合法性審查等程序，并經(jīng)重慶市人民政府審查同意予以備案后公開發(fā)布，其不存在嚴(yán)重違反制定程序的情形。

因撤銷涉案《墊江縣供氣區(qū)域劃分通知》會造成社會公共利益損失，故確認(rèn)違法。涉案《墊江縣供氣區(qū)域劃分通知》未采取招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式將新增城區(qū)供氣經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確定，違反了法定程序，應(yīng)當(dāng)判決撤銷。但是，鼎發(fā)實(shí)業(yè)公司對相關(guān)管網(wǎng)鋪設(shè)工程已有大量投入，對部分居民已供應(yīng)天然氣，若撤銷該通知，對城鎮(zhèn)新增區(qū)域重新采取招標(biāo)投標(biāo)等競爭方式選擇經(jīng)營者，將導(dǎo)致已使用天然氣的用戶暫停用氣，延后尚未使用天然氣的居民的用氣時間等情形，故撤銷該通知將造成社會公共利益損失。因此，一審法院未對該通知判決撤銷，而是確認(rèn)其違法，符合法律規(guī)定。因此，重慶五中院駁回上訴，維持原判。

典型意義

本案對優(yōu)化營商環(huán)境、保護(hù)企業(yè)公平競爭權(quán)利具有典型意義。西南地區(qū)蘊(yùn)藏著豐富的天然氣資源，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，多地天然氣供氣呈現(xiàn)出“先供氣、后規(guī)劃”的現(xiàn)狀，行政機(jī)關(guān)為規(guī)范天然氣供氣秩序，確保百姓用氣安全，對已供氣區(qū)域進(jìn)行劃分，乃行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)，人民法院應(yīng)當(dāng)依法支持。但是，天然氣經(jīng)營作為有限自然資源的開發(fā)利用，關(guān)系到廣大人民群眾生活必需，應(yīng)采取招標(biāo)投標(biāo)等競爭方式選擇經(jīng)營者。案涉《供氣區(qū)域劃分通知》名義上為區(qū)域劃分，實(shí)質(zhì)上既對原供氣區(qū)域作了保留性規(guī)定，又對新增城區(qū)的供氣范圍及供氣單位進(jìn)行了明確，屬于對區(qū)域劃分與經(jīng)營權(quán)許可所作的捆綁性決定，其將新增城區(qū)供氣范圍內(nèi)的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了許可，屬于程序違法，人民法院應(yīng)當(dāng)依法對其進(jìn)行監(jiān)督。

本案還涉及規(guī)范性文件的審查，從制定主體權(quán)限、是否與上位法沖突、征求意見、合法性審查、備案等程序著手，探明了行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件的實(shí)踐路徑。本案判決充分考慮天然氣供應(yīng)的民生屬性，積極維護(hù)公共利益，以確認(rèn)行政行為違法的方式，避免撤銷行政行為導(dǎo)致百姓供氣中斷的不利社會影響。