論文提要：改革開放以來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，與之而來的是屢屢出現(xiàn)的環(huán)境問題，它們已經(jīng)嚴重威脅到公民的生命健康和社會的持續(xù)穩(wěn)定。在這種大背景下，環(huán)境公益訴訟制度應運而生，并逐漸成為協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和公眾環(huán)境權(quán)益矛盾的重要途徑。然而，因為它還很不完善，所以在實踐中存在諸多的困境。本文在前人研究結(jié)果的基礎(chǔ)之上，從環(huán)境公益訴訟的概念和特點著手，深入分析當前我國環(huán)境公益訴訟的困境，包括艱難現(xiàn)狀和存在問題，透過這些問題尋求背后的經(jīng)濟根源、制度根源、社會根源，最終探索并提出化解當前困境的方法，包括規(guī)則和制度的完善、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、樹立正確政績觀、加速司法體制改革等等，希望本文能對解決環(huán)境公益訴訟當前面臨的難題，推進環(huán)境公益訴訟制度的新發(fā)展有些許幫助。全文共9616字。

第一章  我國環(huán)境公益訴訟制度的概況與發(fā)展

一、環(huán)境公益訴訟的概況

（一）環(huán)境公益訴訟的概念  

對于環(huán)境公益訴訟的概念界定，我國學術(shù)界有很多種表述，主流觀點主要有三種。第一種觀點認為環(huán)境公益訴訟指一切社會成員對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的個人或者企事業(yè)單位都有權(quán)利提起的一種公益性質(zhì)的訴訟，法院應當依據(jù)經(jīng)濟公益訴訟的程序進行審判，依法追究當事人的民事甚至刑事責任。這種表述過分擴大了訴訟主體的范圍，而且將環(huán)境公益訴訟與經(jīng)濟公益混同，錯誤的認為環(huán)境公益訴訟最重要的目的是增加經(jīng)濟利益。第二種觀點認為環(huán)境公益訴訟是指政府或非政府組織、自然人和法人等在他們自身的環(huán)境公益權(quán)或者公共的環(huán)境公益權(quán)受到損害時向法院提起的訴訟。這種表述也存在問題，它忽略了環(huán)境公益訴訟預防為主的原則，不能很好地起到保護環(huán)境的目的。我認同第三種主流觀點，環(huán)境公益訴訟指的是依據(jù)法律特別規(guī)定的社會成員，包括公民、社會團體、企事業(yè)單位等，在環(huán)境生態(tài)受到或可能受到污染和破壞的情況下，為了維護社會公共的環(huán)境權(quán)益和其他相關(guān)權(quán)益不受損害，針對相關(guān)民事主體或行政機關(guān)，向法院提起訴訟的制度，即針對保護個體環(huán)境權(quán)益及相關(guān)權(quán)益的環(huán)境私益訴訟而言的訴訟[⑴  韓梅.關(guān)于環(huán)境公益訴訟的意義、邏輯及障礙分析[J].法治與社會，2014（2）：12]⑴。環(huán)境公益訴訟在理論上包括兩種類型，即環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。我國法律目前只確立了環(huán)境民事公益訴訟，缺少對環(huán)境行政公益的規(guī)定。

（二）環(huán)境公益訴訟的主體特征

環(huán)境公益訴訟的主體具有特殊性。普通訴訟的發(fā)起者一定是與本案有直接利害關(guān)系的當事人，但是環(huán)境公益訴訟沒有這樣的要求。它的發(fā)起者既有可能是環(huán)境污染直接的受害人，也可能是與之無任何直接利害關(guān)系的人。任何個人或組織為了維護國家、集體和社會利益都可以把侵害環(huán)境公共權(quán)益的人推上被告席。同時，環(huán)境公益訴訟的訴訟對象既可以是一般的民事主體，也可以是國家行政機關(guān)。一般的民事主體，如公民、社會團體或企事業(yè)單位，當其行為對環(huán)境公共權(quán)益造成損害，而環(huán)境行政控制無力或不能合理干預時，就可以成為環(huán)境公益訴訟的對象。國家行政機關(guān)未履行法定職責，做出了損害環(huán)境公共權(quán)益的不當行政行為時，也是環(huán)境公益訴訟的訴訟對象。但是，我國目前法律只承認社會組織和有關(guān)機關(guān)作為原告，一般民事主體作為被告的環(huán)境公益訴訟。  

二、我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展 

公益訴訟是相對于私益訴訟產(chǎn)生和發(fā)展的，早在古羅馬時期就有了公益與私益的劃分?，F(xiàn)代意義上的環(huán)境公益訴訟作為環(huán)境惡化的產(chǎn)物產(chǎn)生于上世紀六七十年代，并逐漸在全世界范圍內(nèi)不斷發(fā)展和完善。通過公益訴訟的手段方式來實現(xiàn)維護環(huán)境公共權(quán)益的目的已經(jīng)被世界各國所接受，我國在2013年的新《民事訴訟法》第五十五條中規(guī)定了這一制度的簡單程式，不可否認這是一個極大的進步，解決了環(huán)境公益訴訟于法無據(jù)的尷尬境地。

隨著法律實踐的逐步推進，該制度在現(xiàn)實中出現(xiàn)了很多問題，無法發(fā)揮應有的功效，于是2015年新《環(huán)境保護法》第五十八條應運而生，對于推進環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建與完善有重大意義。首先它使訴訟的主體更加具體，要求原告須具有合法性、專業(yè)性、連續(xù)性、公益性等特征，這樣既能保證訴訟的公益性目的，又破除了之前規(guī)定中將適格主體局限于中華環(huán)保聯(lián)合會的做法。其次它還擴大了訴訟范圍，將之前僅局限于環(huán)境污染的公益訴訟，擴充為既包括環(huán)境污染也包括生態(tài)破壞的公益訴訟，這一范圍的擴大，兼顧了生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益，融合了生態(tài)文明的治國理念，更有助于實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的立法目的。總之，這是一次重要的立法進步。

第二章 我國環(huán)境公益訴訟的困境

一、我國環(huán)境公益訴訟的艱難現(xiàn)狀

環(huán)境公益訴訟自產(chǎn)生以來一直發(fā)展緩慢，司法實踐更是困難重重。有學者用立案難、取證難、鑒定難、勝訴難，沒人訴、不愿訴、不敢訴、不會訴“四難四訴”來概括環(huán)境公益訴訟的艱難現(xiàn)狀。有這樣一組非常直觀明確，有說服力的數(shù)據(jù)：從2002年到2013年全國各級法院共受理環(huán)境刑事、環(huán)境民事、環(huán)境行政一審案件139434件，僅占同期法院受理一審案件總量的0.4%，大量環(huán)境案件未進入訴訟程序；以2013年為例，我國各級環(huán)保部門共收到群眾來信來訪79.5萬余次，給予行政處罰11.9萬余次，而同期法院受理的環(huán)境案件僅有1.7萬余次，環(huán)境糾紛案件進入司法程序的不足2%[⑵ 張嬌東．環(huán)境公益訴訟困境檢視與制度構(gòu)建[J]．人民司法，2014（17）：19]⑵；最高院此前還報告過我國各地環(huán)保法庭案件受理情況，報告顯示多數(shù)環(huán)保法庭從設(shè)立至今受理的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量為零[⑶ 陳亮．環(huán)境公益訴訟“零受案率”之反思[J]．法學，2013（7）：16

]⑶。這些都充分反映了我國環(huán)境公益訴訟步履維艱。

（一）我國環(huán)境公益訴訟的“四難”

環(huán)境公益訴訟的“四難”指的是立案難、取證難、鑒定難、勝訴難。首先，長期以來立案難一直是環(huán)境公益訴訟的首要困難，眾所周知一切訴訟程序都是從立案開始的。由于環(huán)境公益訴訟的成本比較高，對主體的限制也比較嚴格，當事人或因無法支付高昂的訴訟費和律師費，或因其主體不適格，所帶來的結(jié)果都是不予立案。其次，環(huán)境公益訴訟的當事人取證難。由于環(huán)境污染、生態(tài)破壞具有隱蔽性、復雜性、長期性的特點，這就導致了損害事實與損害后果之間的因果聯(lián)系十分難以證明，加之當事人一般所具有的科學水平或者鑒定機構(gòu)的技術(shù)水平都有局限性，造成了超過三成的環(huán)境公益訴訟案件，原告最后都因為證據(jù)不足而敗訴。其次，就算有證據(jù)證明因果聯(lián)系，也還需要專業(yè)的鑒定，但是這種鑒定對鑒定機構(gòu)的資質(zhì)要求很高，而現(xiàn)實情況是社會上有資質(zhì)的鑒定機構(gòu)數(shù)量少之又少，而且鑒定時間長、費用高，所以結(jié)果或是得到一個遲來的正義，或是因不公正鑒定結(jié)論誤導法官而影響最終裁判。最后，很多環(huán)境公益訴訟被告是當?shù)卣睦惔髴簦瑤又數(shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，所以或多或少會有地方保護的因素發(fā)生作用，這些最終都將會導致環(huán)境公益訴訟勝訴無望。

（二）我國環(huán)境公益訴訟的“四訴”

環(huán)境公益訴訟的“四訴”指的是沒人訴、不愿訴、不敢訴、不會訴。首先，環(huán)境公益訴訟一個最大的特點就是其公益性質(zhì)，當事人保護的是環(huán)境公共權(quán)益，而且由于這類訴訟對主體限制極為嚴格，訴訟成本極高、耗費時間很長，花費當事人巨大人力物力。一般公民和政府機關(guān)沒有法定訴訟資格，沒人訴，民間環(huán)保組織有訴訟資格但是沒有訴訟實力，不愿訴，偶爾有極少數(shù)的政府環(huán)保組織主動提起環(huán)境公益訴訟，但也經(jīng)常是形式大于實質(zhì)，所帶來的社會效果微乎其微。其次，環(huán)境公益訴訟的被告往往是實力雄厚的企業(yè)，和當?shù)卣?jīng)常存在著千絲萬縷的關(guān)系，很多有訴訟資格的主體被各種勢力所影響，害怕司法不公或者打擊報復，不愿意甚至不敢于提起環(huán)境公益訴訟，這就造成了當事人不敢訴的局面。最后，就算有一兩個適格主體不懼困難，挺身而出，愿意為了更多人的利益堅決的與環(huán)境違法行為作斗爭，也會因為環(huán)境公益訴訟制度缺乏相應的具體實施規(guī)則而不知如何進行訴訟，其實目前環(huán)境公益訴訟的法律法規(guī)極不健全，即便是法院也存在針對此類訴訟，程序應用混亂，法官無從下手的窘境。所以當事人不會訴也是環(huán)境公益訴訟目前存在的一個重要困境。

二、我國環(huán)境公益訴訟存在的問題

（一）對訴訟主體資格限制過多

新環(huán)保法五十八條規(guī)定了可以提起環(huán)境公益訴訟的主體需要具備的三個具體條件[⑷ 《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄?！盷⑷，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，在我國完全符合這三個條件的組織不超過300家，平均每個省不超過10家，且其中官辦社會組織占七成，比如各省的環(huán)保聯(lián)合會、環(huán)?；饡?、環(huán)境科學學會等等[⑸ 金煜．300余家社會組織可提起環(huán)保公益訴訟[Z]．http://gongyi.people.com.cn/GB/16024786.html，2014年6月5日訪問]⑸。在所有政府組織中，除了中華環(huán)保聯(lián)合會曾經(jīng)有提起環(huán)境公益訴訟的先例之外，其他組織尚無任何經(jīng)驗或意愿提起環(huán)境公益訴訟。而在剩余的三成民辦組織中，據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會的調(diào)查，只有不到30%的環(huán)保組織將主動提起環(huán)境公益訴訟作為首要維權(quán)方式，57%的組織表示會謹慎對待，不會輕易提起環(huán)境公益訴訟，表示直接否定提起環(huán)境公益訴訟這種維權(quán)方式的組織更是占了13%[⑹ 中華環(huán)保聯(lián)合會．環(huán)保民間組織在環(huán)境公益訴訟中的角色和作用調(diào)研報告[R]．北京：中華環(huán)保聯(lián)合會，2014

]⑹。由此看來，法律嚴格規(guī)定的訴訟主體提起環(huán)境公益訴訟的可能性極小。除此，新民訴法五十五條規(guī)定“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，隨后新環(huán)保法大致確定了符合要求的“有關(guān)組織”的范圍，但是對于“法律規(guī)定的機關(guān)”具體所指并未明確，因此在實踐中造成了廣泛爭議，極大地影響和限制了具有環(huán)境與資源保護職能的國家機關(guān)維護環(huán)境公共利益的積極性。

同時新環(huán)保法五十八條對訴訟主體的規(guī)定直接將公民個人和檢察機關(guān)排除在環(huán)境公益訴訟的原告主體范圍之外。由于環(huán)境權(quán)益具有整體性特點，環(huán)境私益與公益很難完全分開。環(huán)境問題發(fā)生之后，直接受害者往往是具體公民，由于公民做環(huán)境公益訴訟的原告不適格，只能通過符合條件的公益組織來保護環(huán)境利益，如若它們能力不足或者怠于提起環(huán)境公益訴訟，那么公民的環(huán)境私益和社會的環(huán)境公益都無法得到有效救濟和良好保障，因此法律不應當對公民提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利進行限制。對于檢察機關(guān)，世界各國都將其作為公共利益的守護者，檢察機關(guān)不僅從屬性和性質(zhì)上符合環(huán)境公共利益維護者的要求，并且也有能力與實施環(huán)境違法行為的主體抗衡，這些是檢察機關(guān)所特有，而公民和公益組織不具備的優(yōu)勢。現(xiàn)行法律對于主體資格的不合理限制造成了環(huán)境公益訴訟沒人訴、不愿訴、不敢訴、不會訴的現(xiàn)實窘境。

（二）環(huán)境公益訴訟的具體規(guī)則不完善

傳統(tǒng)訴訟法原理要求參與訴訟的主體之間應當具有法律上的利害關(guān)系，而環(huán)境公益訴訟是一種新型的訴訟制度，它從一定程度和層面上突破了這一傳統(tǒng)訴訟法原理，因此適用于傳統(tǒng)訴訟的有關(guān)訴訟規(guī)則必須加以修正才能適應環(huán)境公益訴訟的需要。目前現(xiàn)實情況是，環(huán)境公益訴訟在訴訟時效、案件管轄、舉證責任分配、訴訟費用承擔以及證明規(guī)則、禁止令適用、反訴規(guī)則、和解調(diào)解規(guī)則、裁判效力等等各個方面都缺乏具體規(guī)則，無論是立法機關(guān)、司法機關(guān)或行政機關(guān)，都沒有做任何立法解釋、司法解釋或行政解釋來具體規(guī)制。如果這些規(guī)則一直不能完善，不僅會導致一些法院以缺乏法律依據(jù)為由拒絕受理環(huán)境公益訴訟案件，而且還會令法院在審理環(huán)境公益訴訟案件時因缺乏具體規(guī)則而面臨各種困境?？傊?，環(huán)境公益訴訟具體規(guī)則的不完善對環(huán)境公益訴訟的發(fā)展十分不利。

（三）經(jīng)濟發(fā)展方式和錯誤政績觀嚴重影響環(huán)境公益訴訟的開展

改革開放以來，中國為了追求經(jīng)濟的高速發(fā)展，采用了粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式，為了GDP的增長不惜以環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞為代價，同時上級政府在考核下級政府工作時往往把GDP的多少作為衡量下級政府工作成績的最重要標準。這些就導致了地方政府在招商引資時，不管企業(yè)性質(zhì)和環(huán)境測評結(jié)果，撿到籃子里都是菜，于是很多重污染企業(yè)因為可以為當?shù)貏?chuàng)造稅收和解決就業(yè)，被地方政府奉為上賓。而這些重污染企業(yè)往往就是環(huán)境公益訴訟中侵害環(huán)境公共利益的被告方，但因為有地方政府的庇護，所以他們在污染環(huán)境、破壞生態(tài)時可以毫無顧忌甚至變本加厲，將國家環(huán)保法律法規(guī)完全拋開。此時，作為政府職能部門之一的環(huán)保機關(guān)在環(huán)境執(zhí)法時就會疲軟無力，它們通常采取視而不見或者罰款了事的執(zhí)法措施，而另外那些也屬于環(huán)境公益訴訟適格主體的政府管理下的環(huán)保組織面對那些重污染企業(yè)時，主動提起環(huán)境公益訴訟會慎之又慎，它們雖怕被人民群眾和社會輿論批評不作為，但更怕被政府扣上阻礙經(jīng)濟發(fā)展、影響社會穩(wěn)定的大帽子，于是也只好睜一只眼閉一只眼，以各種理由來回避?？傊?，經(jīng)濟發(fā)展方式和錯誤政績觀也極大地影響了環(huán)境公益訴訟制度的良好運行。

（四）司法體制改革滯后制約環(huán)境公益訴訟的發(fā)展

十八屆四中全會決定要大力推進司法體制改革，短短時間內(nèi)也取得了較為顯著的成果，但是一直以來形成的從案件立案、審理，到最終判決過程中的諸多內(nèi)生性障礙因素還未完全消除。具體來說就是，各級人民法院在財政和人事上都受到所在地政府的極大約束和影響，而環(huán)境公益訴訟的被告往往是地方的利稅大戶，有的甚至可能是拉動一方經(jīng)濟發(fā)展的龍頭企業(yè)，在現(xiàn)實中或多或少會受到當?shù)卣钠缓捅Ｗo，因此法院在環(huán)境公益訴訟案件審理過程中難免會迫于政府的壓力不立案或者不公正判決。即使是按照目前公布的司法改革思路，基層人民法院和中級人民法院的財政和人事權(quán)由省級法院統(tǒng)管，也只能是稍微上提地方制約的范圍而已，無法從根本上解決存在的問題。總之，在司法體制改革尚未深入推進之時，各級法院人事、財政權(quán)還牢牢控制在所在地政府的情況下，僅僅依靠新《環(huán)境保護法》的一紙規(guī)定，難以扭轉(zhuǎn)司法體制落后造成的環(huán)境公益訴訟不公平、不公正局面。

第三章 我國環(huán)境公益訴訟困境的化解方法

環(huán)境公益訴訟由于制度本身、政府和體制等多方面的原因，造成了如今的困境，在環(huán)境問題日益嚴峻的今天，如何解決這些存在的問題，重新發(fā)揮環(huán)境公益訴訟在保護環(huán)境，維護生態(tài)方面的重要作用，是我們必須面對的一個課題。結(jié)合當前環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀，針對存在的問題，我認為可以從增加環(huán)境公益訴訟適格主體、增設(shè)并完善環(huán)境行政公益訴訟、健全具體規(guī)則、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、樹立正確政績觀、加快推進司法體制改革等多個方面來努力，化解環(huán)境公益訴訟的困境，讓該制度煥發(fā)出生機和活力。

一、增加環(huán)境公益訴訟適格主體

為了有效解決我國環(huán)境公益訴訟存在的問題，必須首先放寬對環(huán)境公益訴訟原告資格的限制，增加適格主體，賦予公民和檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，同時強化民間環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的積極作用，最后明確民訴法五十五條“法律規(guī)定的機關(guān)”是指一切具有環(huán)境保護法定職責的國家機關(guān)。通過這些增加環(huán)境公益訴訟適格主體，從而推動環(huán)境公益訴訟新發(fā)展，并達到保護環(huán)境公共利益，維護生態(tài)平衡的目的。

（一）賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利

公民合法擁有環(huán)境公益訴權(quán)，應當屬于適格主體。所謂環(huán)境公益訴權(quán)指的是公民在社會的環(huán)境公共權(quán)益受到侵害或存在損害危險時，訴諸司法機關(guān)以獲取救濟的權(quán)利，此權(quán)利行使的目的在于維護生態(tài)環(huán)境，具有完全的公益性，國家剝奪公民的這項權(quán)利沒有任何法理依據(jù)。另外，公民提起環(huán)境公益訴訟具有良好的社會基礎(chǔ)，理論學界及廣大公眾，一直呼吁國家通過立法盡快確立公民提起環(huán)境公益訴訟的正當權(quán)利，這不僅是因為公民通常是環(huán)境污染的直接受害者，更因為人民群眾擁有無限的正義力量，群眾監(jiān)督是一種非常有效的監(jiān)督方式，放寬原告資格限制會讓環(huán)境法發(fā)生名副其實的革命。立法機關(guān)一直擔心，如果允許公民提起環(huán)境公益訴訟會導致濫訴，浪費大量司法資源。其實這樣的擔心大可不必，環(huán)境公益訴訟成本較高，公民會因為費用問題謹慎訴訟，而且我們完全可以效法美日，給公民提起環(huán)境公益訴訟設(shè)定前置程序，比如通知或舉報程序，公民提起環(huán)境公益訴訟之前需要求污染者停止侵害行為或要求有法定監(jiān)督職責的國家機關(guān)履行職責，在一定期間內(nèi)沒有答復或者改正的行為，才可向法院起訴，這樣一來，公民濫訴的幾率會大大降低?？傊?，在制度保障和審查條件規(guī)范下，賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，可以很好地彌補行政機關(guān)或者公益組織在維護環(huán)境公共權(quán)益時的不足。

（二）賦予檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利

無論是在中國還是世界其他國家，檢察機關(guān)都是大家公認的公共利益維護者，它不僅具有很強的公益性特點，而且相對于那些缺乏財力、人力及專門知識的公民或者社會組織來說具有無法比擬的先天優(yōu)勢。所以，為了加快推進環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展，更好地實現(xiàn)保護環(huán)境，維護生態(tài)的目的，十分有必要賦予檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟適格主體的資格。同時，這樣規(guī)定不僅有國外先進經(jīng)驗和先例可以借鑒，而且國內(nèi)也有很多檢察機關(guān)提起公益訴訟的成功案例，這說明賦予檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利已經(jīng)具備了良好的現(xiàn)實基礎(chǔ)，應當對民訴法五十五條中規(guī)定的機關(guān)進行擴張解釋，將檢察機關(guān)涵蓋進去。

（三）強化民間環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的積極作用

我國當下正處于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要時期，環(huán)境問題十分突出，環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴重。各方利益沖突和社會多元價值觀決定了必須在廣大公眾參與的實踐理性基礎(chǔ)之上破解環(huán)境問題。在這樣的大背景下，強化民間環(huán)保組織在公益訴訟中的積極作用，客觀上可以發(fā)揮協(xié)調(diào)多元價值和平衡各方利益的重要功能。在政府環(huán)保組織執(zhí)法疲軟無力的情況下，民間環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的案例早已經(jīng)存在，比較著名的是福建南平生態(tài)破壞案，該案中自然之友和重慶綠聯(lián)會都是民間環(huán)保組織，他們首次成為環(huán)境公益訴訟的原告，為環(huán)境公益訴訟打開了一扇嶄新的大門，為制度的新發(fā)展指明了方向。雖然有了先例，但是民間環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的作用一直微乎其微。為了更好地解決這一問題，政府首先應當樹立環(huán)境公益訴訟的正確輿論導向，引導社會各方形成良好的互動關(guān)系，同時大力宣傳有關(guān)法律法規(guī)，提升民間環(huán)保組織的訴訟意愿。其次，對民間環(huán)保組織增加環(huán)境法律專業(yè)知識和技能的培訓，鼓勵高校法學院或社會法律機構(gòu)對環(huán)保組織有關(guān)人員進行培訓。最后，政府要加大對環(huán)境公益訴訟的支持力度，拿出專項資金緩解民間環(huán)保組織的后顧之憂。

（四）明確“法律規(guī)定的機關(guān)”具體所指

我國法律應當明確民訴法五十五條規(guī)定中“法律規(guī)定的機關(guān)”具體所指。具體來說，所有具備環(huán)境保護法定職責的國家機關(guān)都應當具有環(huán)境公益訴訟主體資格，這些機關(guān)在窮盡處罰、責令停產(chǎn)停業(yè)等行政手段之后，仍不能實現(xiàn)維護社會環(huán)境公共利益的目的，就可以提起環(huán)境公益訴訟。其次對于一些缺少具體受害人的環(huán)境污染和生態(tài)破壞案件，那些具有環(huán)境保護法定職責的國家機關(guān)也可以代表國家提起環(huán)境公益訴訟，以維護社會大眾的利益。因此我國應當將“法律規(guī)定的機關(guān)”明確為一切有環(huán)境和生態(tài)保護法定職責的國家機關(guān)，并進一步說明這些國家機關(guān)起訴的條件與程序。這樣環(huán)境公益訴訟必將走向一個新的高峰。

二、完善環(huán)境公益訴訟具體規(guī)則

盡管我國環(huán)境公益訴訟制度施行至今已經(jīng)三年有余，但是其立法完善與規(guī)則建立還十分滯后，全部法律規(guī)定不超過200字，這使得環(huán)境公益訴訟很多地方無法可依或者法律適用混亂，必須通過立法、司法、行政機關(guān)多方面的努力來健全具體規(guī)則。

（一）增加對法律條文的解釋

現(xiàn)行法律中只有民訴法第五十五條和新環(huán)保法第五十八條對環(huán)境公益訴訟制度有所規(guī)定，該制度仍然存在有眾多的法律問題需要以司法解釋的形式加以明確，比如是否需要引入中立的第三方機構(gòu)來評估和鑒定“損害社會公共利益的行為”；行政機關(guān)通過具體或抽象行政行為損害公共環(huán)境權(quán)益是否應該納入環(huán)境公益訴訟的可訴范圍；“無違法記錄”是否可以由其主管部門或者登記機關(guān)予以提供并不得無理由拒絕；雖然規(guī)定“不得通過訴訟謀取經(jīng)濟利益”，但原告是否可以在勝訴的賠償款中償付因為訴訟支出的一系列費用，等等。所有這些都需要進一步的法律解釋加以確定。

（二）改變環(huán)境公益訴訟的管轄原則

傳統(tǒng)訴訟法遵循的原告就被告的管轄原則，并不利于環(huán)境公益訴訟，因為環(huán)境問題多是地方利稅大戶和龍頭企業(yè)造成的，很容易在訴訟中出現(xiàn)地方保護，從而導致司法不公，所以很有必要確定環(huán)境公益訴訟案件由損害結(jié)果發(fā)生地或者污染行為地的中級人民法院管轄，如有必要也可由上級法院指定管轄，其次社會組織和公民起訴可以不受以上地域限制，由原告住所地法院管轄，國家規(guī)定的機關(guān)起訴限于其所轄地域范圍。

（三）延長環(huán)境公益訴訟的訴訟時效

現(xiàn)行環(huán)保法六十六條規(guī)定“提起環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟時效為3年，從當事人知道或者應當知道之日起計算”，而環(huán)境問題往往有復雜性、長期性、滯后性特點，自實施侵害行為到損害結(jié)果發(fā)生需要很長時間，有時會出現(xiàn)損害結(jié)果未發(fā)生，時效已經(jīng)消滅的尷尬情況，所以很有必要延長訴訟時效，比如規(guī)定一般污染訴訟時效3年，符合某些條件的污染時效5年甚至更長時間，并且時效起算點從損害結(jié)果發(fā)生之日起計算。

（四）擴大舉證責任倒置原則在環(huán)境公益訴訟中適用范圍

傳統(tǒng)民事訴訟中舉證責任分配通常是誰主張誰舉證，受害方必須舉證證明加害方有損害事實且損害事實與損害后果之間有因果聯(lián)系。雖然《民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》中明確了有關(guān)環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟發(fā)生時，加害人需要承擔免責事由及行為與損害結(jié)果無因果關(guān)系的舉證責任，但舉證責任倒置原則僅僅針對于免責事由和因果關(guān)系，并且未明確是否適用于所有環(huán)境公益訴訟。而現(xiàn)實情況是，多數(shù)環(huán)境公益訴訟案件，受害方都是普通公民，沒有相關(guān)證據(jù)收集的意識和能力，同時污染證據(jù)又經(jīng)常涉及企業(yè)的技術(shù)秘密，收集起來十分困難，最終會導致受害方難以取得司法保護。讓獲取信息機會較少的當事人提供更多的信息，既不經(jīng)濟，又有失公平，所以針對所有的環(huán)境公益訴訟案件，法律應當明確采用舉證責任倒置原則，原告只需提供被告有污染的證據(jù)，而污染事實是否真實存在，污染事實與損害結(jié)果之間是否有因果等等問題都由被告負舉證責任。

（五）建立環(huán)境公益基金分擔訴訟費用

我國目前環(huán)境公益訴訟的訴訟模式是原告為了維護公共環(huán)境權(quán)益需要自己支付高昂訴訟費用，并且也不能從賠償金中得到償付，這樣顯然違反了公平原則，而且會嚴重影響當事人維護公益的主動性、積極性，必定將會出現(xiàn)沒人訴，不愿訴的艱難現(xiàn)狀。針對這個問題，美國有先進的經(jīng)驗值得我們借鑒，在美國由政府主導建立環(huán)境公益基金，預先支付環(huán)境公益訴訟的費用，假如最終結(jié)果是被告敗訴，環(huán)境公益基金的管理組織可以向其追償已經(jīng)支付的訴訟費，如果原告敗訴，法院酌情減收或者不收訴訟費。同時我們還可以通過減免原告律師費、對勝訴的原告給予物質(zhì)獎勵、對實際花費較大的原告給予國家補償?shù)确椒?，使環(huán)境公益訴訟更好的發(fā)揮作用，不因為經(jīng)濟原因而夭折。

三、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、樹立正確政績觀

改革開放三十多年來，環(huán)境污染和生態(tài)破壞愈演愈烈，我們已經(jīng)嘗到了以犧牲環(huán)境為代價換取高速經(jīng)濟發(fā)展的惡果，現(xiàn)實告訴我們，再也不能走先污染后治理的彎路，再也不能沿用粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式，再也不能唯GDP論英雄。我們必須大力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，堅持可持續(xù)發(fā)展觀。地方政府要樹立正確的政績觀，堅持用綠色GDP衡量自己的工作成績，在招商引資時，一定要做好環(huán)境測評，把環(huán)境污染隱患較大的企業(yè)扼殺在萌芽時；政府環(huán)保部門，一定要充分履行職責，嚴格環(huán)境執(zhí)法，把人民群眾的切身利益始終放在第一位，維護好環(huán)境公共利益，給子孫后代留下一個干凈的世界；民間環(huán)保組織也要堅定立場，明確責任，堅決同一切損害環(huán)境公共利益的行為作斗爭。經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變了，環(huán)境污染就少了，地方政績觀改變了，治理污染的行動就更加堅決了，我們也就從根本上實現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟的立法目的。

四、加快推進司法體制改革

當前司法體制的弊端是造成環(huán)境公益訴訟立案難，勝訴更難的一個非常重要的原因，所以加快司法體制改革也就自然成為破解環(huán)境公益訴訟困境的重要途徑之一。具體來說，首先要加強法院立案監(jiān)督機制，建立起法院內(nèi)部監(jiān)督、檢察機關(guān)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督與社會監(jiān)督全方位多層次的監(jiān)督體系，徹底解決環(huán)境公益訴訟立案難的問題。其次，全面推進司法專業(yè)化、專門化，在全國范圍內(nèi)建立環(huán)保法庭或環(huán)境法院，選拔具備環(huán)保專業(yè)知識和較高法律素養(yǎng)的人員組成，主管當?shù)丨h(huán)境案件的審理和判決，并在審判實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，反饋重大信息，提出立法建議，推進環(huán)境公益訴訟制度的完善。最后，建立跨區(qū)域的司法審判組織，比如流動性法院、區(qū)域性法院等等，借以排除地方保護主義對環(huán)境司法的干擾。當然，司法改革中最重要的還是探索人民法院管理模式，讓各級法院的財政和人事權(quán)利脫離地方政府控制，只有這樣人民法院才能頂住壓力，維護公平正義。

相信借助十八屆四中全會大力推動司法體制改革決議的東風，環(huán)境公益訴訟也必將迎來一個嶄新的春天。

第四章 結(jié)束語

任何法律制度從產(chǎn)生到發(fā)展，再到最后成熟，都是一個艱難長期的過程，這個過程不會一蹴而就，也不會停滯不前，而是前進行性與曲折性的統(tǒng)一。環(huán)境公益訴訟制度隨著日益嚴重的生態(tài)環(huán)境問題而產(chǎn)生，并隨著實踐的深入而不斷發(fā)展，雖然在法律實踐中處于“四難四訴”的尷尬境地，情況不容樂觀，但是我們也要看到它不斷完善、不斷發(fā)展的過程。深入研究造成我國環(huán)境公益訴訟艱難現(xiàn)狀的原因，并從原因出發(fā)，探求化解困境的方法，不僅有利于推進環(huán)境公益訴訟本身的發(fā)展，更有利于保護生態(tài)環(huán)境，給子孫后代留下一個干凈的世界。我們應該滿懷信心，相信在社會各界的共同努力之下，隨著法律法規(guī)和司法解釋的不斷出臺，隨著司法實踐的不斷推進，借著司法體制改革的春風，環(huán)境公益訴訟制度一定會越來越完善，并逐漸成為促進我國生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，助力中國夢實現(xiàn)的重要推動力量。

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