物業(yè)服務收費制度的法律調(diào)整

Legal Regulation on Charging Mechanism in Realty Management

　　一、物業(yè)服務費用概述

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物業(yè)服務費用屬于廣義的公共基金之一種。它是屬于全體區(qū)分所有權人的共有財產(chǎn)，專門用于住宅小區(qū)物業(yè)基本維護、修繕、整治工作與日常管理，并提供其他與居民生活相關的服務所支出的費用。物業(yè)服務費用的歸集義務人是建筑物區(qū)分所有權人，[1]由于物業(yè)服務費用的設置目的在于共同事務的管理，對其設置方式、金額、分攤、保管、運用及移交等事項均應作明文規(guī)定，以杜爭議。物業(yè)服務費用又可稱為物業(yè)管理費，兩種稱謂的側重點不同：一則傾向于區(qū)分所有權人共同體與物業(yè)服務提供人之間的合同角度；一則傾向于對共同財產(chǎn)、共同事務的管理角度。我國物業(yè)小區(qū)的管理維護實踐，是伴隨著住房政策的改革而進行的。這其中，由于權利義務關系不夠明晰，導致業(yè)主、開發(fā)商、物業(yè)服務公司之間“吵群架”的現(xiàn)象激增，社會矛盾激化。一段時期以來，物業(yè)服務公司甚至錯誤地將自己定位于業(yè)主的管理者，混淆民事管理與行政管理，導致物業(yè)管理一詞日益引發(fā)業(yè)主反感，而傾向于物業(yè)服務的說法，以強調(diào)物業(yè)公司的服務者身份，彰顯區(qū)分所有權人的主人地位。事實上，物業(yè)服務費與物業(yè)管理費并無本質(zhì)的區(qū)別。

　　對物業(yè)小區(qū)進行管理的方式有兩種：一是由區(qū)分所有權人自行管理，即自主管理；二是由區(qū)分所有權人委托專業(yè)人員或機構進行管理，常見的有委托專業(yè)的物業(yè)服務企業(yè)或?qū)ｉT的清潔、保安、設備維護公司等進行相關的管理，稱委托管理。這兩種方式下，均產(chǎn)生管理費用問題。對于區(qū)分所有權人而言，即面臨著管理費用的分擔問題，是謂管理費用分擔金。管理費分擔金是為確保區(qū)分所有建筑物的功能，維持區(qū)分所有建筑物管理運營順利進行所必需的基本費用。現(xiàn)代各國建筑物區(qū)分所有權法上，區(qū)分所有權人支付管理費是作為管理團體成員的一項基本義務，而為各國區(qū)分所有權法及管理規(guī)約所一致規(guī)定。[2]該義務與區(qū)分所有權人基于專有部分所有權的共有持分權聯(lián)系緊密。

　　（二）立法例

　　1．德國。1951年在參酌1938年法國《有關區(qū)分各階層不動產(chǎn)共有之法律》，1942年意大利《民法》第7章第2節(jié)關于“建筑物（大廈）共同所有”（區(qū)分所有權法）及1948年奧地利《住宅所有權法》的基礎上，德國制定了《住宅所有權及長期居住權法》（以下簡稱WEG），并于1973年經(jīng)歷兩次修正。[3]WEG第21條第5項第4款規(guī)定，積存相當?shù)木S護準備金被視為是合乎住宅所有權人全體利益的通常管理事項。第28條第1項規(guī)定，要求管理人每年必須制作經(jīng)營計劃，且其經(jīng)營計劃必須包括住宅所有權人就第21條第5項第4款規(guī)定維修準備金之分擔給付額。為確保維護準備金之財源穩(wěn)定，于同條第2項明確，住宅所有權人經(jīng)管理人通知，負有給付經(jīng)營計劃相當之預付款的義務。[4]根據(jù)WEG第28條的規(guī)定，每年由管理人做出費用結算，并經(jīng)住宅所有權人多數(shù)做出決議。該費用之結算，即意味著住宅所有權人費用支付義務之屆期。費用之催收，由共同體或經(jīng)共同體授權或委托的管理人或某住宅所有權人進行。由管理人所制定之年度經(jīng)濟計劃，規(guī)定以住房管理費用的形式，定期交納預付費用，并建立公積金；對該計劃之通過，亦以住宅所有權人多數(shù)決定形式進行決議。[5]

　　2．法國。法國法對區(qū)分所有權的規(guī)定遠早于德國法。對建筑物區(qū)分所有權的立法確認最早體現(xiàn)在1804年 《法國民法典》第664條。但由于當時對區(qū)分所有權的獨立存在與發(fā)展一直存有敵意，最終導致民法典僅設一條文對區(qū)分所有權加以確立。[6]1938年的《有關區(qū)分各階層不動產(chǎn)共有之法律》（以下簡稱1938年法）針對社會現(xiàn)實進行了細化性質(zhì)的規(guī)定，并同時廢止第664條。該法分兩部分，其一為區(qū)分所有權人團體關系，共有6個條文；第二部分規(guī)定區(qū)分所有權人間法律關系，共計7個條文。其中第6條規(guī)定，區(qū)分所有權人應負擔共用部分之保存費、維持費及管理費。至于此類費用之分擔，依區(qū)分所有權人所有部分面積及位置所折算之價格的比例予以確定，已支付此類費用之人對未支付之人的專有部分及共有部分的持分有優(yōu)先受償權。[7]現(xiàn)行《法國住宅分層所有權法》共114條，內(nèi)容詳盡，主體由1965年修正1938年法部分與1967年3月的行政命令構成。其中第28至39條規(guī)定有關管理人事項，包括了會計與預算、各項負擔之強制征收及對未支付繳納金利息之收取等內(nèi)容。[8]

　　3．日本。日本舊民法曾直接仿效法國民法典664條規(guī)定區(qū)分所有財產(chǎn)制度，現(xiàn)行民法即1896年頒行民法第208條規(guī)定：“數(shù)人區(qū)分一棟建筑物而各有其一部分者，該建筑物及其附屬物之共用部分，推定其屬于共有。共用之修繕費用及其他費用，按各自所有部分分擔之?！痹撘?guī)定由于受限于日本的經(jīng)濟現(xiàn)實，在長達半個多世紀的時間內(nèi)，并沒有發(fā)揮多大的功能，事實上可以說處于休止狀態(tài)。1962年4月4日，日本頒布《有關建筑物區(qū)分所有等之法律》，并于1963年4月1日開始施行。后發(fā)展至90年代，由于日本經(jīng)濟的高度發(fā)展，致使人口大量集中都市，地價高漲，土地立體空間利用急速進展，分層大樓廣泛普及，且其規(guī)模亦逐漸增加。于是1983年對法律進行了重大的修正，修正方向是建立對區(qū)分所有建筑物適當?shù)墓芾碇贫燃皩^(qū)分所有權人間利害關系的適當調(diào)整制度。其結果，因采用集會中心主義及多數(shù)決處理方法，使得區(qū)分所有權人關系的團體性得到重視。即對規(guī)約之設定、變更與共用部分之變更、對區(qū)分所有權人之區(qū)分所有權有重大影響的事項以集會的特別多數(shù)決予以決定；并同時建立對違反義務者提起排除訴訟及建筑物重建制度。該法還彌補了以前法律所未規(guī)定的一項空白，即為使區(qū)分所有建筑物登記合理化，現(xiàn)行法律明確規(guī)定，專有部分、共用部分與基地利用權應為一體性。該法的第1章第2節(jié)第19條對共用部分的負擔及利益收取等進行了規(guī)定，第18條第4項中更是明確“因共用部分締結損害保險契約者，視為有關共用部分之管理事項。”第56條規(guī)定（剩余財產(chǎn)之歸屬）“解散后之管理組合法人之財產(chǎn)，除規(guī)約另外情形外，以與第14條所定比例相同之比例，歸屬于各區(qū)分所有人?！?a name="Content9">[9]

　　4．美國。美國聯(lián)邦住宅局 （Federal House Administration）于1962年制定了 《公寓所有權創(chuàng)設模范法》（Model Statute for the Apartment Ownership），該法共29條。其中第10條規(guī)定了共用收益及共益費用；第24條規(guī)定了公寓所有權人未支付共益費用時受讓人或受讓人之連帶責任及個別責任。美國各州以此為依據(jù)而陸續(xù)制定了相應的規(guī)定。1957年《統(tǒng)一區(qū)分所有法》（The Uniform Condominium Act）出臺。美國區(qū)分所有權的創(chuàng)設也要求采登記制度，但對于房屋的開發(fā)人，規(guī)定了一些特殊義務。其中一項，要求開發(fā)商依據(jù)申報書 （Declaration）的規(guī)定，制定 “前期規(guī)約”（Covenants），規(guī)定管理組織之運作、共有財產(chǎn)之管理維護事項，以及管理費之收費標準及比例分擔等。[10]

　　5．我國臺灣地區(qū)。我國臺灣地區(qū)的《公寓大廈管理條例》[11]規(guī)定中未將通常的管理費用與公共基金進行區(qū)分，而是進行統(tǒng)一規(guī)定。這與行政院草案的初衷是相悖的，在草案中，原本打算對公共基金與管理費用加以區(qū)別，公共基金乃預防性基金，于公寓大廈遇修繕或改建時使用，管理費則屬于一般費用，兩者截然不同。因此，公共基金的來源是區(qū)分所有權人而非住戶；而管理費的來源則有可能包含全體住戶，即嚴格區(qū)分公共基金為區(qū)分所有權人得依決議來繳納或分擔之義務，管理費用為管理委員會為管理大廈所支出的行政費用，無論其為區(qū)分所有權人或住戶，均應繳納管理費用。現(xiàn)行《公寓大廈管理條例》第18條第2項的規(guī)定，公共基金于管理負責人或管理委員會成立后移交之，使得公共基金與管理費用仍會合而為一，而由管理負責人或管委會負責管理。如此，可能造成公共基金與管理費用混雜使用，無法使公共基金發(fā)揮應有之功用。[12]

　　6．我國大陸。在服務價格的形成上，我國有過政府定價、政府指導價和市場定價三種方式。所謂的政府定價，即由政府價格主管部門會同房地產(chǎn)行政主管部門決定物業(yè)管理企業(yè)可以向業(yè)主收取的費用。最早體現(xiàn)在1994年建設部《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》、1996年的國家發(fā)展計劃委員會、建設部《城市住宅小區(qū)物業(yè)管理服務收費暫行辦法》中。這種政府定價的方式已經(jīng)被國家發(fā)展改革委、建設部在2003年底頒布的 《物業(yè)服務收費管理辦法》廢止。該管理辦法中規(guī)定，“物業(yè)服務收費”，是指物業(yè)管理企業(yè)按照物業(yè)服務合同的約定，對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養(yǎng)護、管理，維護相關區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和秩序，向業(yè)主所收取的費用。物業(yè)服務收費的多少，可以通過市場調(diào)節(jié)或?qū)嵭姓笇r格，而取消了原來的政府定價制度。具體定價形式由省、自治區(qū)、直轄市人民政府價格主管部門會同房地產(chǎn)行政主管部門確定。物業(yè)服務收費實行政府指導價的，有定價權限的人民政府價格主管部門應當會同房地產(chǎn)行政主管部門根據(jù)物業(yè)管理服務等級標準等因素，制定相應的基準價及其浮動幅度，并定期公布。具體收費標準由業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)根據(jù)規(guī)定的基準價和浮動幅度在物業(yè)服務合同中約定。實行市場調(diào)節(jié)價的物業(yè)服務收費，由業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)在物業(yè)服務合同中約定。一般而言，只有經(jīng)濟適用性住房的物業(yè)收費準備實行政府指導價，如果經(jīng)濟適用房的小區(qū)成立業(yè)委會，則由業(yè)委會和物業(yè)公司協(xié)商價格。目前國內(nèi)就物業(yè)服務費用分等收費方法處于領跑地位的是上海市 （北京雖也有過嘗試但并未出臺正式規(guī)定），從2005年10月1日起 《上海市住宅物業(yè)分等收費管理暫行辦法》開始實施，按照“合理、公開、質(zhì)價相符”的原則對住宅物業(yè)服務收費實行“菜單式”管理。在服務內(nèi)容的確定上，可以由區(qū)分所有權人根據(jù)自身的生活需要與經(jīng)濟能力選擇適合自己的物業(yè)服務管理等級與種類，并與物業(yè)服務企業(yè)達成合同。具體來看，物業(yè)管理服務等級的設定，一方面取決于樓盤檔次的高低、綠化率、容積率、共用設施設備的先進程度、配套設施的完備程度、小區(qū)環(huán)境總體狀況等硬件設施，還取決于物業(yè)服務管理是否規(guī)范，保安保潔等日常服務是否到位，設備維修養(yǎng)護的及時性與充分程度等等軟件服務檔次及標準。業(yè)主可以自己選擇物業(yè)公司，自己選擇收費檔次，并可通過招投標方式進行，以避免物業(yè)管理的相對壟斷性導致的收費與服務不符。

　　根據(jù)國家發(fā)改委、建設部頒布的《物業(yè)服務收費管理辦法》的規(guī)定，物業(yè)費用由四部分組成：一是用于房屋及其設備的維護和修繕費用；二是各種地下管線、化糞池等公共設施的維修和清掏費用；三是用于環(huán)境保潔和綠化的費用；四是用于社會保安的費用。

　　二、物業(yè)服務費用的收繳

　?。ㄒ唬┦召M難現(xiàn)象及其原因分析

　　2005年10月30日，北京57名業(yè)主因長期拒付物業(yè)費，并不履行判決，被朝陽法院以“堵被窩”方式強制執(zhí)行，其中16人被司法拘留。這在各界引發(fā)了爭議。因為欠交物業(yè)費不僅在北京大量存在，也是一個全國性的普遍現(xiàn)象，欠費是物業(yè)糾紛的一個矛盾沖突點。可以說，物業(yè)管理在中國發(fā)展的20余年中，始終在收費難與收費糾紛中前行。據(jù)朝陽法院相關負責人介紹，短短3年時間，朝陽法院物業(yè)管理糾紛案件已激增10倍，且仍以200％以上的年增長率持續(xù)增長，90％以上的案件是物業(yè)公司起訴業(yè)主索要物業(yè)費的。而大多數(shù)業(yè)主拒絕交納物業(yè)費，是因為對物業(yè)公司的服務不滿，造成物業(yè)公司即使贏了官司，也很難執(zhí)行。目前，此類案件已占執(zhí)行案件總量的10％。根據(jù)北京市建委小區(qū)辦的隨機抽樣調(diào)查，去年北京市商品房小區(qū)的物業(yè)費繳納率不超過65％；北京物業(yè)管理商會的調(diào)查數(shù)據(jù)則顯示，在回遷房小區(qū)，這一數(shù)字甚至不足三成。[13]2004年，北京市居住小區(qū)管理辦公室曾對該市28個商品房小區(qū)調(diào)查統(tǒng)計，結果發(fā)現(xiàn)，物業(yè)收費率能達到80％以上的只有14個小區(qū)，占調(diào)查總數(shù)的一半；其余14個小區(qū)中，有8個小區(qū)的收費率為60％左右，另外6個小區(qū)的收費率只有約30％。[14]“收費難”現(xiàn)象由此可見一斑。

　　物業(yè)公司提供的服務不能滿足業(yè)主要求、服務質(zhì)量與物業(yè)收費不成正比，是物業(yè)糾紛的核心所在。據(jù)中消協(xié)2005年全國投訴情況分析，消費者投訴物業(yè)管理的有3830件，其中涉及服務質(zhì)量的有2136件。[15]國家發(fā)改委2004年的相關統(tǒng)計指出，由于物業(yè)管理企業(yè)違反規(guī)定亂收費，以及物業(yè)服務收費項目和標準不透明導致的群眾投訴，一直位居各類價格舉報問題的第3位。拒交物業(yè)費是單個業(yè)主所能找到的最直接的維權方法，與民事訴訟或向相關行政部門反映情況相比，這種私力救濟最為直接和有力。在北京朝陽法院“堵被窩”強制執(zhí)行后，其他存在類似執(zhí)行難問題的法院似乎并沒有仿而效之，似乎也折射出社會對這種救濟方式的某種程度的包容與體諒。

　　開發(fā)商對區(qū)分所有建筑小區(qū)具有最初的掌控權，可以選聘其認為合適的物業(yè)服務公司，甚至“建管合一”，而業(yè)主對前期物業(yè)公司的選聘并沒有決定權，這是業(yè)主和物業(yè)公司矛盾重重的原因之一。這種沖突在本世紀初，達到了一個高潮，但矛盾并沒有必然帶來物業(yè)訴訟數(shù)量的增加，這個曲線在2003年以后才陡升上去。朝陽法院提供的數(shù)字表明，2005年該院受理了超過7000件物業(yè)糾紛案，2004年的這一數(shù)字為1898件，而在2002年，僅有194件。物業(yè)管理作為一種商業(yè)化公共事務管理，傳統(tǒng)行政對其制約和影響力大大降低，其處理結果也不盡如人意，這是物業(yè)訴訟近年突增的原因。在法庭上，多數(shù)坐在被告位置上的不是物業(yè)管理企業(yè)，而是業(yè)主。以海淀法院為例，2003年全院受理的192件物業(yè)糾紛案件，僅有11件是業(yè)主訴物業(yè)管理企業(yè)，其余全是物業(yè)管理企業(yè)訴業(yè)主，占到全部案件的94％。2004年前2月，比例升為99．2％。[16]在朝陽區(qū)法院2005年11月以來審結的2140件物業(yè)糾紛案件中，物業(yè)公司起訴業(yè)主索要物業(yè)費的一共2021件，占到了結案數(shù)量的94．44％。而業(yè)主抗辯的理由多為對物業(yè)管理服務不滿，認為物業(yè)管理企業(yè)無經(jīng)營資格、不服務或服務不達標、擅自占用或出租公攤面積等。[17]造成現(xiàn)階段物業(yè)管理糾紛激增的原因，主要是物業(yè)管理市場欠規(guī)范和立法制度不完備。物業(yè)管理作為一種新興行業(yè)，目前有關物業(yè)管理的方式方法未能制度化和規(guī)范化。雖然上世紀90年代以來，國務院和各地出臺了相關的物業(yè)管理法規(guī)、規(guī)章，但由于過于原則，缺乏可操作性，對物業(yè)管理行為規(guī)范不足，約束不力，遠遠不能滿足審判實踐的需求。

　　（二）成文法的比較

　　如何應對業(yè)主拒交服務管理費用？除了通過訴訟索要物業(yè)費外，目前國內(nèi)更多的物業(yè)服務企業(yè)會尋求“私力救濟”，除了暴力威脅、電話騷擾等明顯侵權性質(zhì)的行為外，比較典型的方法是“捆綁”。將物業(yè)費的繳納與區(qū)分所有權人對小區(qū)配套服務（如健身設施）的享用“捆綁”在一起，更有甚者，對業(yè)主停水斷電、拒絕有關業(yè)主進入小區(qū)，這些做法往往進一步激發(fā)了矛盾。區(qū)分所有權人對管理費分擔金的滯納或遲延支付，是各國都會面臨的問題，也各有解決之道，不妨看一下可以借鑒的“它山之石”。

　　1．新加坡。依新加坡現(xiàn)行區(qū)分所有權法，管理團體為完成其義務與機能，有權依總會的授權及決定的管理費數(shù)額，對各區(qū)分所有權人征收必要的管理分擔金。管理團體常以書面形式通知各區(qū)分所有者支付管理費分擔金。區(qū)分所有者在管理費分擔金超過支付期日30日仍不支付者，將依管理團體所決定的利率加收利息，并且管理團體將此作為債權，請求簡易法院予以收取。對遲延或拒交的處罰是比較重的，在管理團體向區(qū)分所有權人送達支付請求書后14天內(nèi)，對應支付而未支付管理費分擔金或未支付利息的區(qū)分所有者，將以義務違反而被處以1萬新加坡元以下的罰金，并且根據(jù)管理費分擔金或利息之未支付的日期，做出支付100新加坡元以下的罰金的有罪判決。[18]

　　2．日本。管理費的滯納現(xiàn)象在日本也經(jīng)常發(fā)生，發(fā)生件數(shù)占全戶比率的7．5％；滯納期間在1—2月的占62％，3—5月的占20％，6個月以上及1年以上的長期滯納的，則占全戶數(shù)比率的1．38％。對于屆期未納管理費的，依順序先后以口頭、文書形式予以催收。對6個月和1年以上的滯納，即使經(jīng)過這些形式的催促而仍不能收回時，則采“支付命令”方式催促。如果被催促之人于支付命令發(fā)出2周時間內(nèi)，提出“異議陳述”的，即進入訴訟程序。此后，管理費的滯納依訴訟方式解決。[19]

　　3．美國。為確保業(yè)主履行繳納管理費的義務，各州的區(qū)分所有物業(yè)產(chǎn)權法規(guī)定，如果某業(yè)主欠繳管理費，從到期之日起，業(yè)主協(xié)會便可對欠費業(yè)主房屋單元設定不動產(chǎn)留置權。若欠費業(yè)主經(jīng)過一再催繳，仍拒絕繳納欠費，業(yè)主協(xié)會有權取消被留置品的回贖權，并可依法定程序，強制拍賣欠費業(yè)主的房屋單元，并從售房款中優(yōu)先受償。除了收回全部欠費之外，還包括利息、滯納金及小區(qū)業(yè)主協(xié)會因追討欠費所支付的訴訟費及合理的律師費。[20]二手房的購買人有義務替欠費賣方補交欠繳的管理費，所以在二手房買賣之前，買方應向業(yè)主協(xié)會調(diào)查該業(yè)主是否存在欠費問題。由于這類欠費往往并未以留置權的方式在當?shù)夭粍赢a(chǎn)登記機關記錄在案，因此，確定某個房屋單元是否存在欠繳管理費或是否已設定留置權的唯一方法，就是向該小區(qū)的業(yè)主協(xié)會進行調(diào)查。[21]此外，業(yè)主協(xié)會還可直接向法院起訴，要求業(yè)主補交欠繳的管理費及滯納金。各州法院一般均會支持業(yè)主協(xié)會，判決未繳納管理費的業(yè)主必須無條件繳納管理費。即物業(yè)小區(qū)業(yè)主繳納管理費的義務具有類似于公民納稅義務般的無償性和強制性，業(yè)主繳納管理費的義務不以業(yè)主協(xié)會履行了相應的義務為前提。業(yè)主不能以業(yè)主協(xié)會沒有履行相應的義務，或沒有按規(guī)定提供某些服務，作為自己不繳納管理費的抗辯理由。比較典型的案例有1995年的阿格西物業(yè)小區(qū)業(yè)主協(xié)會訴索拉姆案（Agassiz West Condominium Association v．Solum），業(yè)主因連續(xù)3年未交管理費而被小區(qū)業(yè)主協(xié)會訴至法院。在庭審過程中，被訴業(yè)主索拉姆太太承認自己未繳納管理費的事實，但她認為，由于業(yè)主協(xié)會沒有充分履行維護她所在的樓房的共有部分的義務而致使共有部分損壞失修，因而自己有權暫不交管理費。法庭對被訴業(yè)主提出的業(yè)主協(xié)會對該樓共有部分的損壞失修負有責任的事實表示認可，但同時明確指出，由于這樣一個原因而拒交管理費，在全美國無論哪一個州都沒有法律上的依據(jù)，因此不能得到法院的支持。[22]

　　美國夏威夷地區(qū)則以收取高利息或高滯納金作為應對之策：對于遲延繳納管理費的，對超過支付日期10天以內(nèi)仍不支付的任何管理費，迄至支付時止，加算年率12％的利息或延滯金，抑或二者同時加算。理事會在區(qū)分所有者不履行支付義務發(fā)生后90日內(nèi)，對該區(qū)分所有者，應向其顯示滯納日數(shù)及滯納額，并遞交要求支付管理費的通知。此通知遞交后，若10日內(nèi)仍不支付延滯金，則理事會對該區(qū)分所有者的住居單元（專有部分），可以請求先取特權。此項先取特權，由登記機關予以登記。[23]可以看出，美國法對業(yè)主違反繳費義務的責任規(guī)定是比較嚴厲的，這主要是考慮到物業(yè)管理服務費用作為維護小區(qū)的重要資金，是小區(qū)正常運轉的重要的金錢因素，欠缺該管理費用，小區(qū)的日常維護就無法進行，甚至陷于癱瘓。從這個角度而言，欠繳物業(yè)服務費的區(qū)分所有權人侵犯了其他所有已交費的業(yè)主的合法權益，向他人轉嫁自己應承擔的成本。但無論是設定留置、強制拍賣還是通過訴訟手段進行追討，對業(yè)主協(xié)會和欠費業(yè)主本人而言都是需要付出大量的時間與精力，且成本較高（單是律師費用就比較可觀）。因此美國每個物業(yè)小區(qū)的管委會都根據(jù)業(yè)主協(xié)會章程的規(guī)定，制定本小區(qū)的欠費催繳程序、并經(jīng)業(yè)主大會審議通過后執(zhí)行。過去，某些小區(qū)的文件規(guī)定，可以通過中止欠費業(yè)主的投票權及使用小區(qū)的娛樂設施和停車位的權利，甚至通過停水停電的措施來追繳欠款，但現(xiàn)在這類懲罰性措施已被大多數(shù)州所禁止，以免對業(yè)主產(chǎn)生嚴重后果。[24]

　　即便在如此嚴厲與周密的法律責任網(wǎng)中，欠費現(xiàn)象在美國仍十分嚴重。美國法律協(xié)會住宅委員會的負責人康涅狄格州的G·巴克律師認為，未支付費款是一個全國性的問題。在情況比較嚴重的馬薩諸塞州，許多物業(yè)公司都不能收到足夠的管理費用，來支付清理垃圾、下水道和維修服務的費用。馬薩諸塞州的建筑物區(qū)分所有權人、區(qū)分所有建筑的承租人、以及不動產(chǎn)管理者們向立法機關施壓，希望授權管理公司對欠費的強制收繳權（其他一些州已經(jīng)通過了類似的立法，如弗吉尼亞州、密西西比州、賓西法尼亞州、羅得島州、阿拉斯加州、康涅狄格州、內(nèi)華達州、科羅拉多州等）。[25]

　　我國2003年9月起實施的《物業(yè)管理條例》第7條第5項明確了業(yè)主在物業(yè)管理活動中，有按時交納物業(yè)服務費用的義務；第67條規(guī)定違反該義務的處置“違反物業(yè)服務合同約定，業(yè)主逾期不交納物業(yè)服務費用的，業(yè)主委員會應當督促其限期交納；逾期仍不交納的，物業(yè)管理企業(yè)可以向人民法院起訴?！薄稒喾ú莅浮罚?005年7月公開征求意見稿）第83條規(guī)定，建筑物共有部分及其附屬設施的費用分攤、收益分配等事項，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，按照業(yè)主專有部分所占比例確定。第86條規(guī)定了對包括拒付物業(yè)費在內(nèi)的損害他人合法權益的行為，業(yè)主會議和業(yè)主委員會，有權按照法律、法規(guī)及管理規(guī)約，要求行為人停止侵害、消除影響、排除妨礙、賠償損失。即規(guī)定了承擔責任的四種具體形式，但細細分析，對拒付物業(yè)費行為真正有效果的責任形式仍是空缺。

　　（三）可能的應對思路

　　針對我國現(xiàn)存的物業(yè)服務收費難問題，亟需進行如下一些法律調(diào)整。

　　1．從合同義務到法定義務

　　將支付物業(yè)服務費用單純視為區(qū)分所有權人的合同義務時，區(qū)分所有權人與物業(yè)服務公司簽訂物業(yè)服務合同，雙方互負債務。在一方義務履行不適當時，對方可以據(jù)此或減少或中止（暫緩）己方的義務履行。此時，區(qū)分所有權人在物業(yè)服務不合約定時以拒交或緩繳費用進行抗辯是妥當?shù)摹Ｊ聦嵣?，這一“以惡制惡”的手段在被眾多業(yè)主聯(lián)合使用時，往往有明顯的正功能。小區(qū)業(yè)主和物業(yè)服務企業(yè)相比，其經(jīng)濟與專業(yè)能力明顯處于弱勢，因此將事情鬧大，引起政府部門的注意成為很多業(yè)主解決問題的思路。相反情形下，一旦單個區(qū)分所有權人惡意拖欠費用時，物業(yè)服務企業(yè)卻無法應用這種合同法上的救濟手段。因為其所提供的服務帶有公共物品的性質(zhì)，是為全體區(qū)分所有權人的利益而提供的服務，不可能因為單個業(yè)主的欠費而停止對小區(qū)物業(yè)的維護與管理。因此，將繳費義務單純定位于合同義務，在雙方債權的保障上存在不對等。

　　其次，單個區(qū)分所有權人欠費時，與物業(yè)服務企業(yè)相比，其他業(yè)主受到的損害更大，因為原本需要由共用部分的全體所有人一起承擔的義務被轉嫁給他們分攤。倘若將物業(yè)服務費用的繳納僅僅定位為合同義務的話，作為債權人的物業(yè)服務企業(yè)可以自行決定對個別區(qū)分所有權人（如開發(fā)商）免除債務，這對于其他區(qū)分所有權人、對于區(qū)分所有權人共同體而言，都造成了損害。這是將繳納物業(yè)服務費義務定位為合同義務的最大弊端，因此建議將其定位為法定義務。即區(qū)分所有權人（業(yè)主）的繳費義務是法定的，義務源于其基于專有部分所有權的共有持分。不宜將此義務單純理解為基于物業(yè)管理服務合同的約定義務。區(qū)分所有權人繳納的物業(yè)服務費用，由業(yè)主大會或授權業(yè)

　　主委員會根據(jù)年度收支的實際情況確定，歸由全體區(qū)分所有權人所有并決定使用途徑與方法，可以經(jīng)由業(yè)主大會授權業(yè)主委員會具體進行操作，這樣也可以緩和業(yè)主與物業(yè)服務企業(yè)之間的矛盾。可以想象，在對損害全體業(yè)主利益的個別業(yè)主再進行強制執(zhí)行時，應該不會遭遇輿論同情當事人的司法尷尬。[26]將區(qū)分所有權人的繳納物業(yè)服務費用界定為法定義務，其比例由專有部分所占比例決定；而總費用的數(shù)額以及繳納的方式、期限以及使用用途，可以由區(qū)分所有權人以業(yè)主大會決議形式進行約定，并授權業(yè)主委員會具體執(zhí)行。

　　2．完善公示，控制“亂收費”現(xiàn)象

　　對物業(yè)服務收費制度的公示要求，從業(yè)主大會對所需費用進行預算，決議出總的收取額度時就已經(jīng)開始，貫穿于物業(yè)服務費用的收繳、歸集、保管、使用、結算等各個環(huán)節(jié)。目前我國對物業(yè)服務收費公示有明確要求的，體現(xiàn)在2004年10月起施行的《物業(yè)服務收費管理辦法》、《物業(yè)服務收費明碼標價規(guī)定》中，國家發(fā)改委和建設部聯(lián)合立范的目的在于保障物業(yè)管理費能夠全部用于物業(yè)管理，讓業(yè)主明明白白消費，并首次提出了“物業(yè)服務收費酬金制”的概念。要求物業(yè)服務收費實行明碼標價，試圖通過控制“亂收費”而解決“收費難”的問題。

　　與公示制度相輔相成的是業(yè)主查詢制度，業(yè)主希望了解物業(yè)服務收費情況時，可以委托業(yè)主委員會對物業(yè)服務收費情況進行查詢，并告知查詢結果。業(yè)主委員會必須保證每一個業(yè)主都能無障礙的行使知情權，了解到物業(yè)服務的收費情況。這種查詢制度是公示制度的一個必要補充，是為滿足區(qū)分所有權人的知情權而設，從效果上看，查詢制度能夠彌補公示時間短、某些區(qū)分所有權人來不及細看的缺憾。同時因為查詢往往是按需進行，與大張旗鼓地公示、張貼相比，似乎更能保護全體區(qū)分所有權人的財務隱私。當然，從區(qū)分所有權人提出查詢要求，到通過業(yè)主委員會得到查詢結果，應該留有一個合理的等待時間。

　　3．完善欠費催繳程序

　　建立完善而細致的催繳程序?qū)鉀Q“收費難”問題可以起到事半功倍之效。催繳程序的設計可以按照以下思路：在業(yè)主大會或業(yè)主規(guī)約規(guī)定的繳納期限屆至時，區(qū)分所有權人未繳納相關費用的，業(yè)主委員會應當針對其展開催繳程序。催繳第一步是對欠費業(yè)主進行通知，可以根據(jù)物業(yè)小區(qū)自身情況進行口頭或書面通知，告知其應繳納費用數(shù)額及寬限日期；對寬限期屆至仍未繳納費用的業(yè)主，可以根據(jù)業(yè)主大會的決定或業(yè)主規(guī)約的規(guī)定開始利息及滯納金的起算，并向該欠費業(yè)主發(fā)出第二次繳費通知，該通知必須采取書面形式；如果業(yè)主欠費狀況仍在繼續(xù)，可以由業(yè)主委員會聘請的律師向該業(yè)主以律師函的形式發(fā)出第三次繳費通知，如果業(yè)主不立即補繳欠費，業(yè)主委員會可以訴至法院，通過訴訟向業(yè)主追討欠費，包括訴訟費用和律師費用也將全部由欠費業(yè)主承擔。業(yè)主大會或業(yè)主委員會也可以委托物業(yè)服務企業(yè)進行相關費用的催繳工作。業(yè)主大會或業(yè)主委員會怠于行使催繳行為，給物業(yè)服務企業(yè)造成損失的，物業(yè)服務企業(yè)可以向欠費業(yè)主進行追繳。

　　4．建立物業(yè)服務收費的緩、減、免繳制度

　　對于經(jīng)濟上確有特殊困難或其他原因而無法按期或全額繳納物業(yè)服務費用的，應當建立物業(yè)服務費用的緩、減、免繳制度。這在目前并無國外立法例可循，可以作為我國建筑物區(qū)分所有權制度的特有內(nèi)容。對物業(yè)服務費用的緩、減以及免交，在適用對象與適用方法上，應當符合嚴格的程序規(guī)定，這樣一方面可以限制物業(yè)服務企業(yè)擅自與開發(fā)商 （作為業(yè)主）達成減免費用協(xié)議，損害其他區(qū)分所有權人利益；另一方面，也防止出現(xiàn)法律上的權利平等與經(jīng)濟能力的不平等的極度扭曲現(xiàn)象，體現(xiàn)對基本人權的關懷?；诖耍瑢ξ飿I(yè)服務收費的緩、減、免繳制度中，僅限于區(qū)分所有權人的自住房屋，對于區(qū)分所有權人的投資房屋不得適用緩、減、免繳規(guī)定。另外，在物業(yè)服務收費的緩、減、免繳達到一定比例或數(shù)額時，應考慮適當?shù)膰一蛘a貼相配套，以防止物業(yè)服務費用的歸集過少而影響全體區(qū)分所有權人的居住品質(zhì)，這在回遷戶較多的區(qū)分所有建筑小區(qū)尤具典型意義，相應的國家或政府補貼費用可以考慮從土地出讓金中讓出部分。

　?。ㄋ模╆P聯(lián)法律關系的明晰

　　此外，下列法律關系的明晰對于解決“收費難”、“亂收費”等問題也具重要意義。

　　首先，對于因開發(fā)商遺留問題導致物業(yè)服務先天不足的，區(qū)分所有權人因此而拒繳物業(yè)服務費用的缺乏法律依據(jù)。開發(fā)商是物業(yè)小區(qū)的投資建設人，根據(jù)原始取得小區(qū)物業(yè)的所有權，在物業(yè)銷售前是物業(yè)唯一所有權人，物業(yè)開始銷售后的一段時間內(nèi)也持有較多的所有權比例。作為物業(yè)小區(qū)的前期控制者，開發(fā)商在選擇物業(yè)管理服務企業(yè)時擁有便利。實踐中，很多開發(fā)商直接以自己作為委托方，簽訂前期物業(yè)管理合同，并作為住宅出售合同的附件。這也就是所謂的“建管一體”的模式，這種模式具有巨大的弊端。開發(fā)商實際上在前期把持著物業(yè)小區(qū)事務的管理決策權，對前期物業(yè)管理服務企業(yè)的選用也有決定權，甚至直接由自己或自己的子公司承擔物業(yè)服務管理，這加劇了區(qū)分所有權人與開發(fā)商之間的矛盾，在因商品房質(zhì)量或承諾不到位[27]等問題產(chǎn)生糾紛時，區(qū)分所有權人往往傾向于拒交物業(yè)費，對物業(yè)公司和開發(fā)商進行“捆綁式抗辯”。為此，建設部于2003年6月印發(fā)了關于《前期物業(yè)管理招標投標管理暫行辦法》的通知（以下簡稱《暫行辦法》），規(guī)定在業(yè)主、業(yè)主大會選聘物業(yè)管理企業(yè)之前，建設單位應當通過招投標的方式選聘具有相應資質(zhì)的物業(yè)管理企業(yè)；投標人少于3個或者住宅規(guī)模較小的，經(jīng)物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門批準，可以采用協(xié)議方式選聘具有相應資質(zhì)的物業(yè)管理企業(yè)。該《暫行辦法》對建設單位的物業(yè)管理招標投標工作有嚴格的時間限制：新建現(xiàn)售商品房項目應當在現(xiàn)售前30日完成；預售商品房項目應當在取得“商品房預售許可證”之前完成；非出售的新建物業(yè)項目應當在交付使用前90日完成（第19條）。為保證物業(yè)服務企業(yè)招投標工作的公平公正，該《暫行辦法》規(guī)定評標委員會由招標人代表和物業(yè)管理方面的專家組成，成員為5人以上單數(shù)，其中招標人代表以外的物業(yè)管理方面的專家不得少于成員總數(shù)的2/3。評標委員會的專家成員，應當由招標人從房地產(chǎn)行政主管部門建立的專家名冊中采取隨機抽取的方式確定（第28條）。在各級建設行政主管部門的監(jiān)督管理下，開發(fā)商以招投標的方式進行物業(yè)服務企業(yè)的選用工作，可以擺脫過去的開發(fā)商與物業(yè)服務企業(yè)之間那種千絲萬縷的曖昧關系，明確各自與區(qū)分所有權人的權利義務關系，可以較大程度地厘清業(yè)主、開發(fā)商、物業(yè)公司之間的“三角關系”，切實保障整個物業(yè)小區(qū)的正常運作、維護業(yè)主的正當利益、提升生活居家品質(zhì)。

　　其次，一些社會公用部門與區(qū)分所有權人以及物業(yè)服務企業(yè)之間的關系也需要進行清理。在2004年10月《物業(yè)服務收費管理辦法》實施之前，一些社會公用部門繼續(xù)沿用在計劃經(jīng)濟下的收費管理模式。供暖、供水、供電以及有線電視等費用，本應由社會公用部門向業(yè)主直接收取，但他們憑借市場的優(yōu)勢地位，責令由物業(yè)管理服務企業(yè)來承擔，使物業(yè)公司成為“第一交款人”的角色，使物業(yè)公司經(jīng)營風險過大。[28]一些物業(yè)服務企業(yè)在代收這類費用時，還要向業(yè)主按月收取服務費?！段飿I(yè)服務收費管理辦法》中明確取消了物業(yè)管理企業(yè)向業(yè)主收取的水電煤氣等各項費用的“統(tǒng)收服務費”。涉及水、電、氣、熱等費用的收取應由各專業(yè)公司直接向最終用戶收取，如委托物業(yè)管理企業(yè)收費，物業(yè)管理企業(yè)可向委托單位收取手續(xù)費，但不得向業(yè)主收取。對于欠繳物業(yè)服務費用的業(yè)主，曾經(jīng)有物業(yè)服務企業(yè)采用停水、斷電等極端手段進行“催繳”，這其實是對區(qū)分所有權人合法權利的侵犯，區(qū)分所有權人與社會公用部門之間就水、電、氣、熱供應之間存在合同關系，區(qū)分所有權人向這些部門繳納相關使用費用后，享有使用權利?？紤]到日常生活之必要，即便是這些社會公用部門，在使用人滯納費用時，也不能擅自掐斷供應，以免給人民生活產(chǎn)生不良影響。物業(yè)服務企業(yè)就無權因其欠繳物業(yè)費而擅自停水、斷電，對于因停水、停電等行為而給區(qū)分所有權人造成損害的，應當承擔損害賠償責任。

　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊鐣茖W院）
　　【注釋】
[1]一些專項物業(yè)服務費用的歸集人為實際的使用人或區(qū)分所有權人之外的住戶，比如生活垃圾清理費等等。但其所占比例較少，故略過。在區(qū)分所有權人與專有部分實際使用人之間約定由使用人付費時，區(qū)分所有權人承擔連帶責任。
[2]陳華彬：《現(xiàn)代建筑物區(qū)分所有權制度研究》，法律出版社1995年版，第284頁。
[3]何明禎：《建筑物區(qū)分所有之研究》，政大法律所1983年7月碩士論文，第6頁，第21—22頁。莊金昌：《住宅分層所有權之比較研究》，文化大學法律研究所1984年7月碩士論文，第21—22頁。
[4]（臺灣）司法院印行：“公寓大廈管理上法律問題之研究”，《司法院研究年報》第十七輯第六篇，民國八十六年，第56頁。
[5]（德） 鮑爾·施蒂爾納：《德國物權法（上冊）》，張雙根譯，法律出版社2004年版，第643頁。
[6]由于第664條是基于個人主義所有權觀念而規(guī)定的，其規(guī)定不充分之處隨處可見。例如，關于專有部分與共用部分的區(qū)別標準，建筑物之建設、使用與維持等均未規(guī)定，這些問題僅能通過所有權人之間訂定內(nèi)部規(guī)約予以解決。這樣，雖然也可通過內(nèi)部規(guī)約進行確定，但其效力始終缺乏法條明文的規(guī)定，而僅能看作是私人間的契約。這種契約是否對承諾人發(fā)生拘束力以及對以后實際取得住宅的人發(fā)生對抗力也存有疑問。參見黎淑惠：《公寓法與社區(qū)發(fā)展》，（臺北縣）新文京開發(fā)出版股份有限公司2004年版，第25—27頁。
[7]1938年法賦予法國歷來既有的區(qū)分所有習慣與判例法制化地位，標志著以民法典模式確認區(qū)分所有權的舊時代的結束，宣告一個由單行區(qū)分所有權特別法對區(qū)分所有權法律關系予以立法確認的嶄新時代的來臨。當然，它的不足也非常明顯，主要在于該法仍具有強烈的個人主義色彩，對團體關系及此制度的成長與適應的彈性甚少顧及。最顯著的就是關于區(qū)分所有建筑物的改良必須得到全體區(qū)分所有權人的同意。另外，該法缺乏強制性規(guī)定，各利害關系人可以契約方法規(guī)避或曲解法條的諸多規(guī)定，從而較大地削弱了該法的規(guī)范效力。參見注[6]黎淑惠文，第28—30頁。
[8]同注[6]，第28—32頁。
[9]同注[6]，第33—39，547，559頁。
[10]同注[6]，第52頁。
[11]該條例于1995年頒布，并歷經(jīng)2000年、2003年、2006年三次修正。與該條例相配套的《施行細則》也于1996年頒布，并于2005年修正。
[12]（臺灣）溫豐文主持研究：《公寓大廈管理問題之研究》，行政院研究發(fā)展考核委員會1997年，第70—71頁。
[13]數(shù)據(jù)參見《新京報》，2005年11月8日。
[14]參見新華網(wǎng)。
[15]數(shù)據(jù)參見《北京晨報》，2006年3月21日。
[16]“業(yè)主VS物業(yè)公司：一場實力懸殊的法律角力”，載《新京報》2005年11月8日。
[17]“物業(yè)服務如何解開業(yè)主欠費心結”，載《中國青年報》2005年11月8日。
[18]同注[2]，第284—285頁。
[19]同注[2]，第285頁。
[20]周樹基：《美國物業(yè)產(chǎn)權的物業(yè)管理》，北京大學出版社2005年版，第76頁。
[21]同上注，第77頁。
[22]同注[20]，第77頁。
[23]同注[2]，第286頁。
[24]同注[20]，第77頁。
[25]（美） 查爾斯·H·溫茨巴奇等：《現(xiàn)代不動產(chǎn)》，中國人民大學出版社2001年版，第203—204頁。
[26]據(jù)《中國青年報》報道，北京市高級人民法院執(zhí)行庭庭長田玉璽日前在北京市法院執(zhí)行工作情況通報會上表示，該市朝陽區(qū)人民法院對拖欠物業(yè)費的業(yè)主強制執(zhí)行的做法已被叫停。
[27]針對由于開發(fā)商承諾不到位導致的物業(yè)服務收費糾紛，2004年《汕頭市物業(yè)服務收費管理實施辦法》的規(guī)定值得借鑒，即“開發(fā)建設單位售房時，承諾的物業(yè)服務收費標準低于公布的同一服務等級收費標準的，其差額部分由做出承諾的開發(fā)建設單位補付給物業(yè)管理企業(yè)?！睂嶋H上，物業(yè)服務收費標準的決定權應當在區(qū)分所有權人及物業(yè)服務企業(yè)手中，他們都是區(qū)別于開發(fā)商的獨立民事主體，開發(fā)商本無權進行這種物業(yè)收費的承諾。
[28]夏善勝主編：《物業(yè)管理法》，法律出版社2003年版，第283頁。